许耀桐：加强政府自身建设 深化行政体制改革（5）

（三）对政府自身建设和行政体制改革存在问题的原因分析

对以上存在的问题进行原因分析，必须处理好三个关系：

一是必须处理好改革创新与法治的关系。2016年政府工作报告指出：“发展根本上要靠改革开放”“必须全面深化改革”。全面深化改革和全面依法治国是相互统一、相互促进的，但两者之间又存在明显的差异。法治要求于法有据，要求维护法律尊严和经济社会秩序，而改革则要求对现行不合理的制度安排做出突破，双方有一定的对立性。由于我国法治建设还在路上行走，并且刚刚启程不久，本身远未完善，这就需要遵循“在改革中完善法治，在法治之下推进改革”的基本原则。但在现实中，法治进程本身需要程序时间。从起始的立法环节看，需要论证和通过，需要充分平衡各方面利益需求，而一些改革则较为迫切，如何衔接好，确实考验着各级政府的智慧和能力。

处理好改革创新与法治的关系，需要重点关注四个方面：第一，要加快法律的修订或制定进程，对合理的、符合发展方向的做法及时予以确认，或对于改革及时地予以授权；第二，要充分发挥法律资源的优势。我国的省级人大、设区的地级市人大、还有经济特区等，现在都拥有一定的立法权，相关层级的政府就要开动脑筋、敢于担当，用足用好这些立法优势。此外，推动改革的相关部门还要善于向立法机构请求授权，给改革创造有利的法律环境。第三，要注重强化基层人员的法治思维，提升法治能力。基层政府既是改革主体，负有推动改革的重任，又是改革的对象，许多改革举措需要落实，政府人员的素质和能力决定了改革的成败。第四，要以体制改革营造法治氛围。“唯长官意志”现象的存在与法治的要求是完全相背的，它的存在有着体制弊端的土壤。我们要继续改革人事选任制度，建立一套公平的选人用人机制，使他们对法律负责、对人民负责。要进一步强化人大的地位和作用，强化人大对政府的监督，真正让党委在法律框架内活动。

二是必须处理好行政体制内部的一些关系。简政放权和行政审批制度改革，涉及到调整和理顺政府内部体制的关系问题。政府内部关系的理顺包括纵向的上下级关系和横向的部门间关系。从纵向上看，中央与地方，省与市县、市县与乡镇、街道与社区的关系，都存在着众多问题需要解决。当前的简政放权和深化行政体制改革，又以处理好与下级、基层的关系最为密切、突出，尤其体现为下级和基层能不能“接得住”和“接得好”下放的权力。2016年政府工作报告指出：“继续大力削减行政审批事项，注重解决放权不同步、不协调、不到位问题，对下放的审批事项，要让地方能接得住、管得好。”目前的情况是，上级政府下放权力时并未与下级进行充分协商，没有考虑下级的实际，有的审批权力实际行使的可能性小，有的则是将事务下放，由下级承办，可能加重了下级的负担。我国行政体制的集中性，决定了放权的单方性，上级占绝对主导地位，下级往往被动接受。很少有下级向上级还权还事，造成了简政放权和行政审批制度改革成效甚微。

三是必须处理好改革向前推进的相关策略的关系。行政体制改革作为新的全面深化改革的重要内容，要遵循“顶层设计”的原则要求。“顶层设计”是相对于过去“摸着石头过河”的一个提升。以往的“摸着石头过河”曾经取得了极大成功，但也存在着在探索过程中部门利益主导导致改革偏离共同利益的问题，最终强化了社会不公，出现了改革的碎片化。因此，现在强调“顶层设计”，有其合理逻辑。但从哲学思维上看，“顶层设计”和“摸着石头过河”分别体现的不同认识的方面，都有其合理性，也都有不足。“摸石头”导致的问题在于，它只对某一方面自身利益表示出眼前的关切，而“顶层设计”注重了长远的发展问题，则容易忽略各方对现实利益的需求。因此，必须把推进改革的“顶层设计”和“摸着石头过河”的策略很好地结合起来。