梁朋：去产能重在制度创新

“十三五”规划建议中明确指出部分行业产能过剩严重是当前我国经济发展中面临的突出问题，中央经济工作会议也把去产能列为今年经济工作的五大任务之首。其实，回顾历史，我国曾经对产能过剩进行过多次集中治理，但结果却是陷于“越治理越严重”的怪圈中。究其原因，就是这种治理并没有从根本上消除导致产能过剩的制度诱因，没有根除产能过剩的利益诱导机制。因此，去产能的关键在于通过制度创新，根除产能过剩的利益诱导机制。

部分行业产能严重过剩，原因可能是多方面的，但最深层次的问题还是在于制度和体制中存在不合理因素。

第一，我国经济增长过多依靠政府主导，各级政府把GDP和财税收入视为政绩好坏的最主要指标，也是干部能否提拔重用的关键因素。因此各地政府都千方百计招商引资、上大企业、大项目，干预投资和经济增长的能力过强，地方间形成恶性投资竞争。

第二，我国财税制度上存在产能过剩的诱因。我国税制是以增值税、营业税等间接税为主体，而且税款的征收环节主要放在生产制造环节。也就是说制造行业的产品只要生产出来，不管企业是否盈利赚钱，就已经先缴付了税收，而且这是政府财政收入的重要来源。因此，对各级政府而言，投资越多、生产规模越大，财政收入也就越多，能够干的事就越多，政绩也就越突出。在这种利益机制诱导下，任何一个地方都会把做大GDP、增加财政收入作为头等任务，在这样的指挥棒指挥下，各个地区当然倾向于扶持高投入、高产出的行业，各地竞相优惠争抢项目，甚至在产能已经过剩的情况下还不断增加投入。

第三，基层政府财力困难而事权很重，迫使地方政府扩投资、争税源。分税制下，基层财政基本上是吃饭财政，财力不足以保证公共产品和公共服务的提供。目前各地分配格局是从分灶吃饭延续过来的，不仅中央和省市分灶吃饭，省和市县，甚至市县和乡镇也是分灶吃饭的，一方面分灶吃饭有利于调动大家培植财源的积极性，但同时也促使各地从各自的利益出发，争抢税源财源，导致产业恶性竞争，产能过剩严重。因为对地方政府来说只有争取到足够的财源，才能谈得上“吃饭”和维持基本运转，才能改善当地的公共产品和公共服务提供。而要争取到足够的财源，无非两条路：一是加强“跑部钱进”，争取上级财政的资金支持；二就是加大投资，培植自己的税源财源。因此地方对本地企业和项目投资都十分重视，但对环境保护、社会管理和公共服务则重视不够，这不仅加重了产业领域的产能过剩，也导致经济社会发展的不协调。

第四，现行财税体制下，缺乏过剩产能的退出机制安排。现行财税体制下，鼓励投资、鼓励生产的政策措施很多，而对过剩产能、落后产能的退出则缺乏制度和政策的合理安排，基本上是“有进无退”。各地是谁有生产谁有税收，而谁要退出，则需承担一系列企业转产、职工安置等问题。因此，一些地方政府宁可企业亏本赔钱，也要让其维持生产，决不轻言退出。同时，地方政府对自己辖区内的企业会尽量给予一些非市场手段的照顾和扶持。例如：运用非市场化手段刻意降低部分产业的进入门槛；通过行政干预进行地区市场保护；低电价供应以降低企业成本等等。当然在本地企业经营不善面临淘汰时，地方政府又往往会人为地阻止地方企业破产淘汰，阻碍落后产能的退出和跨区域兼并重组的进行。