梁朋：去产能重在制度创新（2）

因此，破解我国周而复始的“产能过剩”怪圈，必须从治本上考虑，在体制制度上做文章，根除产能过剩的利益诱导机制。可以考虑以下制度和政策设计。

第一，明确各级地方政府的最重要职能是提供公共产品和公共服务。基于企业与政府在市场经济中应该是平等的主体，且长期以来政府实际上处于更加强势的地位，在制定市场主体的负面清单时，也应该出台政府行为的负面清单，杜绝政府的“越位”行为，明确提供公共产品和公共服务才是各级地方政府的最重要职能。

第二，逐步提高直接税比重，同时探索把部分间接税由生产环节征收修改为最终销售环节征收。财税体制改革已经明确“逐步提高直接税比重”的方向，可以预见，今后直接税在税收体系中的比重和地位会进一步加强，这有利于从财税制度上遏制产能盲目扩张。但是也要看到，提高直接税比重是一个逐步的过程，税收立法或修订需要时间，而且间接税（流转税）本身有诸多直接税所不具备的优点，如征管便利等。因此面对目前突出的投资冲动和产能过剩问题，通过“逐步提高直接税比重”来解决是远水难解近渴。可以考虑在间接税的征收环节方面做一些调整，一些国家的间接税主要在终端的销售环节征收，而我国的增值税、营业税、消费税等主要在生产环节征税。如果主要间接税能够在销售环节征收，意味着只要在当地消费，而不需要在当地生产，就能产生相应的税收，只要有人居住、消费就会带来相应的税源。在这种税收体制下，可以遏制地方政府过分热衷于吸引大投资、大企业、大项目，重生产而忽视消费，重产业而忽视宜居，重经济增长而忽视环境、社会的协调发展的现象，有利于引导地方政府把更多精力放到提供和完善公共产品和公共服务，改善居住环境和教育资源，并以此吸引更多人前来旅游、居住和就业。

第三，从财政制度上确保地方政府履行职责、提供公共产品和公共服务的财力。应明确各级政府的事权范围和支出责任，按照各级政府需要承担的公共产品和公共服务以及其他必要支出等，核定各级政府的基本财力保障范围和保障标准，并根据政策变化情况，每年适时予以调整。对各级地方政府的政绩考核，主要是考核其在公共产品和服务提供方面的效率，考核公共产品和公共服务提供的数量、质量和有效性。完善对政府发展成果考核评价体系和干部政绩考核体系，纠正过多以经济增长速度、财政收入增长速度为主要评定指标的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视社会稳定和安全、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况等指标的影响，探索政府和干部执政行政成本的核算，切实把地方政府的主要精力和注意力从招商引资、大上项目，引导到如何提高公共产品和公共服务的供给数量、质量上来，提高财政资金的使用效率上来。

第四，严控新增产能入口，疏通过剩产能出口。首先，对新增产能要坚决关闸，特别是要防止地方政府以行政性方式推动产能的增长，如通过低价供给土地，低价用电，税收优惠，财政奖励等方式推动投资。其次，建立产能过剩的退出机制和援助机制。再次，通过财政税收政策，对推进企业兼并重组给予一定的支持。

去产能能否成功，关键是通过制度创新，根除产能扩张的利益诱导机制，减弱地方各级政府的投资冲动和对市场的过度干预，把投资决策权归还企业和市场。只要市场不被扭曲，市场规律就会逐渐产生优胜劣汰效应，一个行业在市场竞争的背景下，产能自然会得到合理的配置。