张海波:以结构转型治理应急失灵

张海波:以结构转型治理应急失灵

在风险社会中,风险是因,危机是果,突发事件将风险与危机之间潜在的因果关系显性化。针对突发事件的应急管理虽然可以迅速控制事态,减少人员伤亡、财产损失和社会失序,但并不能从根本上减少风险。因此,如果仅满足于应急管理,就必然形成一个悖论:应急管理短期越有效,长期就会越无效。这是因为,应急管理的短期有效可能导致“自满效应”,使得问题的解决止于就事论事,反而削弱了源头治理的动力。要破解这一悖论,就必须从源头上进行风险治理。中国当前面临的社会风险总体上可以分为两类:一是现代性的风险,主要体现为科技进步和制度创新所带来的新兴风险;二是现代化的风险,主要体现为结构不完善所带来的结构风险。这里主要讨论后一种风险以及由此产生的应急悖论。基于周延的考虑,中国的结构转型可以从四个维度来理解。

第一个维度是政治维度,主要是治理结构,具体又可以有党政关系、政企关系、政社关系、府际关系、部门关系等多个子维度。从党政关系来看,如果权责错配,“有决策权的不用负责,需要负责的没有决策权”,就可能问责失准;如果连人的责任都不能厘清,源头治理也就无从谈起。从政企关系来看,如果政府对企业的安全监管不到位,主动或被动弱化监管,就会造成安全隐患。2003年的重庆开县井喷和2015年天津滨海新区的爆炸事故都是此例。

政社关系也是如此,事业单位、社会组织和社区是社会治理的基本单元,也是维护社会秩序的基层单位,如果政社关系错配,不仅会形成安全隐患,甚至会激化矛盾。政社关系的错配通常有两个极端:一是政府不能及时通过社会治理的基本单元来识别风险和及时预警。例如,2003年“非典”初期,由于许多医院并不隶属于政府卫生系统,疫情信息无法准确统计,导致无法对疫情形成科学判断,也就不可能及时预警。二是政府超出社会治理基层单位的能力来施加要求。例如,在社会矛盾的化解中,如果不问矛盾原因而一味强调将矛盾化解在基层,就有可能将“维稳”变成“稳控”,导致基层“维稳”异化。在府际关系中,核心是中央与地方关系,如果中央不能激励地方重视风险减缓,地方往往就会在灾后坐等中央救援,“防患于未然”就难以实现。2003年“非典”之后,我们虽然通过分级响应和属地管理为主的两大原则强化了地方政府在应急管理中的责任,但由于政绩考核的标准仍然没有根本转变,地方政府仍然缺乏投资于防灾减灾的动力。从部门关系来看,最常见的是“九龙治水”,多发生于食品安全监管和环境质量监管领域,部门之间如果权责不清,相互推诿,甚至互相争利,也会形成监管盲区,造成安全隐患。2004年阜阳劣质奶粉事件和2008年的三鹿劣质奶粉事件都是此例。

对于政治维度的治理结构转型,我们通常用“条块结合”来表述当前阶段的总体特征。这是典型的从计划经济向市场计划过渡的产物。在计划经济时代,依靠的是行业监管;在市场经济时代,强调的是属地监管。在从计划经济向市场经济过渡的过程中,传统的行业监管弱化,而属地监管尚不健全,导致“条”也管不好、“块”也管不好,使得治理结构的不确定性加大。在工业生产、食品安全、环境保护等领域,我们有很多这样的教训,虽然属地监管得到了发展,但“条块结合”所致的监管漏洞仍然时有发生。与此同时,也并非所有的风险都适合属地监管,例如金融风险、环境风险等,在政绩考核方式没有根本转变的情况下,属地监管很容易受到地方政府部门的干扰,使监管的力度大打折扣。

第二个维度是经济维度,核心是产业结构。我们当前面临的严重的生态与环境问题都与中国当前的产业结构直接相关。改革开放以来,GDP至上的政绩观在很长一段时间占据主导地位,能够显著提升GDP的重化工业得到优先发展,且多沿大江大河布局,一旦发生泄漏,就会造成严重的环境损害和生态灾难。2005年的吉林石化爆炸就是此例,导致松花江流域严重污染,不但造成哈尔滨全市停水,还因污染扩散至俄罗斯而引发国际纠纷。工业结构的不合理还成为社会不稳定的隐患。愈演愈烈的雾霾也是此例,如果产业结构得不到切实调整,通过应急管理来治理雾霾只能是治标不治本,“APEC蓝”“阅兵蓝”就只能是昙花一现。近些年来,由于公众环境权利意识的增强,因重化工业布局不合理而引发的“邻避运动”时有发生,厦门PX事件、什邡钼铜矿事件、启东王子纸业污水排海工程事件都是此例。

责任编辑:蔡畅校对:杨雪最后修改:
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