制度创新：引领型发展的突破口

当前，我国科技创新已从以跟踪模仿为主，转向跟踪、并跑和领跑并存的新阶段。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出，“形成促进创新的体制架构，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展”。为此，要树立全面、开放、学习、服务的制度创新理念，在积极培育创新生态方面找准着力点，力争形成更多具有全局意义的制度创新。

制度供给与需求耦合性不足

当前，部分领域的制度创新顶层配套不足、回应基层不够，不仅面临着推而不进、落而不实等现实困难，也出现了制度供给与需求耦合性较差的问题。这不仅制约了创新驱动发展，也影响了中国经济未来发展的空间和潜能。

一是热点领域仍待破题。以分享经济为代表的新业态在市场准入、市场监管等方面遇到了前所未有的挑战。以P2P、信贷工厂、余额宝等普惠金融及Uber、滴滴打车等专车服务为代表的新业态，立足互联网技术实现了商业模式创新，提高了配置效率，颠覆了旧有规则。但由于监管规则不能及时调整、安全方面还存在漏洞，这些领域一直处在半明半暗、饱受争议之中。加上官方态度不一，甚至形成了支持与反对并存的地域间差异。

二是制度创新落而不实。党的十八大以来，政府管理经济社会方式的创新集中体现在“简政放权、放管结合、优化服务”方面的改革。但由于基层执行力和治理能力有待加强，上述改革曾一度出现落而不实或效果不佳的情况。事实上，落而不实也与制度创新本身缺乏生态根植性有关。制度体系栖息于创新生态，而不同的创新生态具有相对稳定和独立的特殊性。因此盲目照搬式的制度创新，更易出现落而不实的现象。以创新券政策为例，这一制度创新的本意是通过政府购买服务，更有针对性地扶持创新创业企业或个人。但不少地方照搬这一制度却并未取得实效，其中很重要的原因就是忽视了政府的财政实力与服务的需求规模，而这些因素早已嵌入当地的创新生态。

三是制度创新配套不足。旧有的制度体系具有内在的逻辑关联，这使得缺乏有效政策配套的制度创新注定难以走远。以产学研合作为例，为了促进科技经济紧密结合，我国先后进行了大量制度创新，包括设立各类实验室、工作站、技术联盟。但从当前的实际情况来看，单边的技术转让仍占产学研合作的很大比例。现实中大学与企业之间仍存在较深的“隔阂”和信息不对称。一方面，企业搜寻先进技术困难重重；另一方面，科研成果对接市场的机会寥寥。产学研之间的制度性障碍并非仅靠政府撮合就可以突破，而是要形成促进大学与市场更紧密融合的全面制度安排。

四是制度供需耦合不佳。制度创新是否合意需要比较其成本和收益，制度供给与制度需求的耦合程度是影响两者关系的一个重要因素。当耦合较差时，制度供给的有效性会明显降低，执行力度会明显削弱，制度创新的成本会大幅升高。随着我国制度创新的增多，制度供需耦合性较差的问题也开始日益凸显。这不仅反映在前述的热点领域制度创新尚待破题上，也表现为项目审批与资金使用等方面的制度供给与需求还相距甚远。项目审批与资金使用一直是制约我国科研人员积极性的关键因素。虽然相关部门致力于改进加强中央财政科研项目和资金管理，对科研人员劳务的规定也有所放松，但总体来看，现有体制安排与基层科研人员的制度需求还有很大差距。一方面科研团队对项目的话语权还不足，另一方面是苛刻的财务制度迫使人的激励与物的投资严重失衡。许多科研机构置重金购买最先进的技术设备，但无法对科研人员形成有效激励，以致出现了许多先进装备无人使用、无人可用的尴尬现象。