李建业：社区治理中的政府作为与依法行政

政府是推动社区治理的一支重要力量，但政府在社区治理中的角色定位和权力行使往往容易出现越位和缺位问题。准确定位政府在社区治理中的角色，进一步明晰职责边界、权责清单，着力推进依法管理，依法行政，对于当代社区的规范发展起着至关重要的作用。

社区治理中政府行为的偏差

在社区治理实践中，政府发挥了重要的作用，但往往也存在一些突出问题，其中最明显的就是政府的职责倒置，即政府在社区治理中的角色定位和权力运行存在着“越位”和“缺位”的双重问题。

政府在社区治理中的越位问题。政府作为社区治理的关键力量，其角色的合理准确定位决定着社区治理的成败。政府的越位问题，是指政府在社区管理中超权限行使权力。主要表现为：一是在街道层面，政府包揽了许多本应由社区居委会或其他社区服务组织承担的事务，如社区组织的各类文体娱乐活动、志愿服务活动、公益性慈善活动、科普活动等。二是政府直接介入社区居民的自治事务和社区服务组织的业务，与社区居委会的关系由指导帮助变为了领导控制，政府可以直接任命居委会的有关工作人员、直接管理居委会的日常工作。三是社区工作所需的财政支出由政府承担，加大了社区各级组织对政府的依赖。

“以政代社”从政府角度看，说明其尚未走出职能转换内循环的老路，直接后果是现有社区治理体制不但没有明显减轻政府的社会管理负担，反而使其背上了沉重的经济、政治和社会成本的包袱，导致社区居民容易对政府产生高度的依赖感和过高的期望值。对居委会来说，虽然居委会在法律上是“自我管理、自我教育、自我服务”的自治性组织，在实际生活中却演变成为行政化的居民组织与准政府机构。政府掌握社区居委会的主要工作安排并对其工作进行量化考核等行为，势必会造成社区治理中出现“政府热、群众冷”等不正常现象。

政府在社区治理中的缺位问题。政府的缺位问题，是指政府没有按照规定履行自身职责，对自己职责范围内的工作没能管住、管好。主要表现为：一是抓制度建设的力度不够。目前，针对社区发展特别是社区治理方面的法律法规尚不健全，有的还存在不规范之处，甚至是法律空白。如目前有关社区的专门性法律尚未制定，仅有的《居委会组织法》已远不能满足社区发展需要，社区建设亟待出台相关法律法规，以约束当前实际操作中的随意性。二是指导监督不力。主管社区发展工作的行政机关工作人员对社区治理工作缺乏足够理论准备和必要行政指导经验，有的甚至不能准确定位居委会的性质、地位和作用，对社区的未来发展没有统一的规划，往往自觉或不自觉的直接插手社区和非营利组织的内部事务，不利于社区自治制度的完善。三是资助性投入不到位。社区资金供给的主要渠道是政府的财政补贴，原因在于社区福利性和公益性服务具有非营利性。但实际上政府对介入社区发展的专业性社会团体与社会工作机构的资助性投入不仅规模小，数量少，而且多为临时性投入，缺乏专门的预算。

政府行为的偏差，导致“强政府、弱社会”的格局没有发生实质性变化，“小政府、大社会”的格局尚未真正形成。归根结底，社区治理仍旧更多地体现为一种政府行为，社区组织的主要职责是围绕政府的指令开展工作，伴随着政府职能的日益增强，政府的缺位行为又在一定程度上影响了社区治理工作的进程和发展，不利于推进社区民主的发展和社区居民自治的完善。