完善国资管理体制应做到“三个管好”

完善国资管理体制应做到“三个管好”

核心提示:合理有效的国有资产管理体制是提高国有经济活力和竞争力、实现国有资本合理布局、防止国有资产流失的重要制度保障。加快国有企业改革,完善国有资产管理体制,大体而言,应做到“三个管好”。

中央全面深化改革领导小组第二十四次会议强调,要加快国有企业、财税金融、价格体制、农业农村、对外开放、社会保障、生态文明等领域基础性改革,关键性改革举措要抓紧推出。

合理有效的国有资产管理体制是提高国有经济活力和竞争力、实现国有资本合理布局、防止国有资产流失的重要制度保障。加快国有企业改革,完善国有资产管理体制,大体而言,应做到“三个管好”。

一是管好资本。资本是市场化资源配置中的核心要素。中国的经济体制改革是一个渐进的转轨过程,与此相应,国有资产管理体制也经历了从以“管企业”为主、向以“管资产”为主、再向以“管资本”为主的转变。资本对应所有者,与“管企业”和“管资产”相比,“管资本”更强调所有者的权责,更强调管理对象的价值形态而不是组织形态,更强调管理对象的流动性而不是实物资产。以“管资本”为主完善国有资产管理体制意味着在监管主体性质上,更加突出政府层面的出资人代表性质,在监管职责上,更加体现以产权为纽带,立足符合法律规范和公司治理基本原则的股东定位,围绕管好资本落实出资人责任。“管资本”重新界定了国资监管机构的职能,反映了从出资人角度加强国有资产监管的内在要求,意味着出资人管理职能重心的转变,即从以往“管人、管事、管资产”的相对全面的管理职能,转向以管资本为主的、管理重点更加突出核心性管理职能。

二是管好“为”与“不为”的边界。国资监管工作改革的核心是政企分开、政资分开,关键是处理好“为”与“不为”的边界,“该为”的决不推诿,决不缺位,积极主动,科学管理,“不该为”决不越位,决不揽权,该放的坚决放到位,把该给的坚决给到位,大力精简优化相关职能。处理好“为”与“不为”的关键在于聚焦监管内容、调整监管方式、提高监管效能。首先,可授权一批职责由监管企业董事会行使。董事会在公司治理中具有重要的核心作用,但受现有体制机制以及董事会自身治理水平和规范化程度影响,董事会权能尚未充分落实。随着国资监管改革的推进和董事会运行日益健全规范,可考虑下放一批本应由监管企业行使的经营自主权,以最大程度激发企业活力。其次,可下放一批本应由监管企业行使的经营自主权。对于涉及国有资本权益,影响国有资本安全等确需国资监管机构管理的事项,也要改变现有监管的思路和方式,以更加市场化的机制和手段,通过完善机制、引导激励、股东问责等来实现管理目标。第三,可考虑清理收缩一批不应延伸至监管企业下属子企业的工作职责,除涉及重要子企业合并、分立;战略规划、主营业务发生重大调整;股权转让致使国有股失去控制地位,有可能造成国有资产流失的重大事项,需经国资委批准外,其余事项可考虑交还一级企业管理。最后,移交一批非出资人事项由政府公共管理部门和社会组织行使。目前国资监管机构除履行出资人职责外,还承担着大量公共管理职能,如:节能减排、安全生产、知识产权管理、企业法律顾问资格评审等。国资监管机构行使这些职能,不仅导致核心管理职能淡化,客观上还造成与其他政府管理部门职能重合,浪费了政府资源,也加重了企业的负担。按照“管资本”为主的要求,国资监管机构在下一步改革中,可考虑更加注重出资人权利的行使,对目前行使的公共管理职能,逐步移交给政府相关行业管理部门和社会组织。

三是管好制度规范与能力建设。改革重在落实。在实施过程中尤其需要注意将监管的权力放进“制度的笼子里”,实行依法监管;同时该着重加强能力建设,提升监管效能,避免在政策执行过程中的无谓效率损失。在制度规范方面,一方面可考虑制定完善一批核心制度,例如国有资本产权制度、国有资本运营管理制度、国有资本经营预算制度和国有资本风险管理风险防范制度;另一方面可考虑建立与强化一系列配套制度,例如政府购买公共服务制度规范,市场化购买资金安排操作手册,公私伙伴关系、公共服务外包、母基金模式、BOT模式等的操作指引。在能力建设方面,需要提高国资监管机构的统一性和专业性,推进经营性国有资本监管全覆盖,形成规则统一、权责明确、分类分层、规范透明、全面覆盖的经营性国资监管框架;需要依法依规放开各种准入限制,建立国有资本按市场规则有序进退、合理流动的机制;需要完善推进量化的考核指标体系和第三方评估机制;需要构建强化国资监管机构内部研究、培训和知识提升体系,注重政策性、专业性和实操性,为完善国有资产管理体制夯实智力基础。

(执笔人:田丰)

责任编辑:杨雪校对:蔡畅最后修改:
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