以治标促治本——党规党纪的制度创新（2）

二、 依规治党对党规党纪的现实要求

党规党纪的完善程度与依规治党有着重要的关联。要依规治党，首先就要摸清党内法规和规范性文件到底是处于什么样的状况。“红头文件”治国，是人们形容执政党行使权力的一大特色。过去党内法规和规范性的文件非常繁多，但许多脱离实际，脱离党和国家发展的现实需要，针对性和操作性差。就党的法规制度而言，从1949年10月新中国成立到2012年6月，出台的中共中央文件共有2.3万多件，这还不包括“文化大革命”1966-1976年10年间出台的文件。这些法规文件非常庞杂，它是在一个相当长的历史时期、在不同的历史条件下，根据当时党所要完成的主要任务来出台和制定的。但是在60多年间从来没有清理过。2012年6月到2014年10月党中央对建国以来党的文件进行全面的筛选清理，发现文件之间有的相互冲突，尤其是有些文件规定与宪法精神和法律法规不衔接。在全部2.3万件文件中，规范党自身的组织工作、党的活动和党员行为的党内法规和规范性文件有1178件。有些建国初期的文件适用期已过，比如20世纪五六十年代出台的关于“三反”运动、肃反运动、整风运动、社会主义教育运动等文件，历史条件发生变化，现在应宣布失效。同时这些文件也有形成时间上的先后之分，凡同新文件相矛盾、抵触的旧文件，一律以新文件为准，相关旧的文件规定自然废止。经过清理，宣布失效的369件，废止的322件，这两者共占58.7%，而继续有效的有487件，其中42件须根据需要进行适时的修订。

在党长期执政和全面依法治国条件下，全面从严治党，必须围绕依规治党这个根本，尊崇党章，加强党规党纪的制度建设。与党面临反腐败和党风廉政建设的严峻形势和重要任务相比，党内规则的目标任务、党的制度体系的理论研究相对薄弱，党规党纪制度建设的任务艰巨。仅以原来的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》和《中国共产党纪律处分条例》为例，这两个文件均于1997年开始试行，又分别于2010年和2003年进行过修订，应该说这些文件对加强党的建设也发挥过一些作用。但随着形势的发展，不少条款已完全不能适应现实，从理论到实践都存在一些不容忽视的问题，表现为：一是党内规则混同于国家法律，党规党纪套用“法言法语”，原党内《准则》和《条例》的许多规定都与法律条文重复；党纪与国法混同、纪法不分，把党员的标准等同于公民的底线。二是在实践中管党治党不是以纪律为尺子，而是以法律为依据，党员干部只要不违法就没人管、不追究，造成“要么是好同志，要么是阶下囚”。纪委成了党内的“公检法”，纪律审查成了“司法调查”，监督、执纪、问责等党的纪律要求无法落到实处。三是对政治纪律和政治规矩、组织纪律规定得不细，对政治纪律规定不突出、不具体，对违反党章、损害党章权威的违纪行为缺乏严肃的责任追究。四是对改革开放和社会主义市场经济建立过程中党内存在的一些突出问题，缺乏针对性的规定，《准则》内容过繁，如“8个禁止、52个不准”难以记住，也难以践行。正面倡导不足，禁止性条款过多，没有体现自律的要求。五是原有的《准则》和《条例》未突出必须“廉洁”执政这一主题，且适用对象过窄，廉政准则只管县处级以上党员领导干部，党纪处分条例主要针对领导干部违纪，而不是一部针对党的各级组织和全体党员的党内规章。

制度的价值在于可操作性和实效性，不再具有可操作性和实效性的制度必然失去存在的意义。同时，任何一个组织的内部规则都比国家法律严格。中国共产党是肩负神圣使命的政治组织，党的先锋队性质和执政地位，更是决定了党规党纪必然要严于国家法律。如果党员都退守到公民的底线上，就降低了党员标准，全面从严治党便无从谈起，党的先进性更是无从体现。政党纪律体现政党的生命力，加强党规党纪的制度建设是全面从严治党的重要内容。针对在反腐败斗争和党风廉政建设中发现的各种违纪行为和表现，迫切需要立规修规、完善党规党纪。党的十八大以来习近平总书记系列重要讲话，始终贯穿着从严治党、严明纪律的要求，为管党治党确立了鲜明导向，为修订党纪处分条例指明了方向。