论京津冀环境治理的协同立法保障机制（4）

四、京津冀区域环境治理的协同立法保障机制构建

京津冀生态环境问题是制约区域协同发展可持续推进的一大瓶颈，亟待加强区域间地方环境协同立法来引领、规范、推动三地的协同治理行为，增强治理实效。为此，需要探索建立生态环境治理协同立法保障机制，以形成区域环境协同立法长效机制。

(一)设立京津冀环境治理协同立法工作委员会

我国实行统一而又分层次的立法体制，区域协同立法机制的构建要坚持法制统一原则，在现行法律体制框架内进行探索创新。针对京津冀三地就同一立法事项采取法规或规章等不同立法形式的现象，服务于三地在环境立法上的协调对接，可以尝试共同成立京津冀环境治理协同立法工作委员会，分别从三地省级人大常委会法制工作委员会、政府法制办公室、环保厅(局)抽调相关工作人员组成，同时可以吸纳环境保护领域的专家学者参与。工作委员会的建制由三地人大牵头，可通过共同签署设立协议的方式设立，性质确定为三地环境立法的内部协调机构。设立协议要明确工作委员会的人员构成及选任条件、职能范围、工作程序、活动方式等内容。京津冀环境治理协同立法工作委员会应遵循平等协商、区域一体的原则，梳理、对比京津冀现行地方环境立法，挖掘环境治理领域亟待加强协调对接的立法事项，进而探索细化环境协同立法事项中的具体立法规范，通过磋商协调形成立法事项建议、拟定立法文本建议稿等。环境治理协同立法工作委员会可根据立法事项的不同，分别向三地人大或政府提出拟立地方性法规或是规章的建议，从而有助于三地人大、政府间的分别协调和沟通。

(二)确立京津冀协同立法工作机制

地方立法权严格来说是指地方人大制定地方性法规的权力，规章制定权不能等同于立法权，规章只能根据法律、法规作出“执行性”规定，[13]P34-36其效力位阶也在法规之下，为此，京津冀协同立法应先将重点放在对三地省级人大立法协作机制的探索上。北京市、天津市、河北省三地人大常委会可尝试搭建京津冀协同立法平台，由三地人大法制工作机构共同确立协同立法工作机制，负责具体承办落实协同立法相关工作，以平等协商、互助协作为原则，确立具体的协作规则、运行方式：如可采取轮流负责的方式，每年由京津冀三方人大常委轮流牵头组织协同立法工作，同时三地人大常委均可根据实际需要单独发起或临时召集相关方参会；建立三地立法规划协调对接机制，就关联度高并需要协调推动的立法项目在立法规划上进行协调、同步；建立重大项目联合攻关立法机制，充分整合区域立法资源优势，实现优势互补，增强立法实效。⑤京津冀协同立法工作机制的确立规范、职能范围、运行模式由京津冀三地权力机关通过决议、决定的形式确定，保证其权威性、持续性和有效性。[14]

具体到环境领域的地方协同立法工作中，三地要重点对关联度高的区域环境问题加强探讨，坚持从实际出发，深入实践、主动融入、求同存异。例如，就京津冀大气污染共同防治这一立法事项来说，三地在积极协调对基本条款达成一致意见后，共同形成立法文本，之后再由三地人大立法机构在此基础上，结合本地区实际情况加以补充完善，确立本地区最终的立法草案，并由三地权力机关分别进行表决通过；协同立法文本名称可采用《京津冀区域大气污染协同防治条例(xx地区)》的方式来确定(xx分别由北京、天津、河北进行替换)，来明确协同立法的成果。这样既达到了区域间立法的协调平衡又照顾到了三地存在的现实差异，为调整缩小差距引领了方向，等条件进一步成熟以后，三地可共同提请中央整合制定统一的京津冀区域立法，直接对整个区域内部各方生效，有利于实现京津冀区域协同立法的科学、有序推进。

(三)搭建区域立法信息交流共享平台

信息交流是否迅捷、顺畅、准确直接影响到地方立法协作有效开展的程度，良性的地方立法信息交流是开展好地方协同立法的基础和前提，针对京津冀区域地方立法信息互通不畅的问题，三地迫切需要建立起立法信息交流共享平台。

京津冀区域立法信息交流共享平台的搭建可采取多种形式：立法动态通报(每季度书面通报一次，电子邮件不定期通报)；协同立法工作例会(每年开展二至三次)；工作简报、工作参考等立法信息资料互送；实地学习考察(根据具体的立法项目而定)；走访座谈；搭建京津冀协同立法信息联网网络平台等多种方式。协同立法信息交流的内容应包括：三地人大的五年立法规划和年度立法计划以及政府的年度立法计划的制定和实施情况；相同主题的立法项目的具体立法动态和法规、规章文本制定情况；关联度高的区域重大立法项目联合攻关的动态进展情况；三地立法工作经验和立法成果的共享互鉴等。

通过信息共享平台的搭建，加强三地在地方立法上的协作交流，实现立法进展联动互通，就立法工作中遇到的难题、冲突及时沟通、协调解决，最大限度地发挥京津冀在立法资源和制度规范方面的协同推进优势。

(四)建立区域冲突法规清理的常态机制

京津冀三地现行地方性立法存在很多差异、冲突之处，并且随着经济社会的发展、变化，地方间的法规冲突表现也会随之出现新的情况，对三地协同发展构成规范层面的制约。因此，有必要建立区域冲突法规清理的常态机制，依据立法法中处理立法冲突的一些原则性规定，同时发挥三地创造性，结合京津冀区域实际特点，制定区域冲突法规清理的具体标准，规范冲突法规清理的操作程序。可主要由三地分别梳理本区域内地方性法规、政府规章及其他规范性文件，对其中带有地方保护主义倾向的条款进行清理；定期沟通，就三地冲突法规清理情况相互反馈、互相督促；保持动态跟踪，及时处理新出现的法规冲突问题。

特别说明，河北大学经济法学专业研究生刘显同学参加了本成果在文献资料和数据的收集与整理、研究框架讨论与初稿撰写等方面的工作，在此谨表诚挚谢忱!

注释：

①2015年6月25日河北省政府第54次常务会议通过《河北省大气污染防治条例(草案)》，并于2015年7月6日提请省人大常委会审议。

②京津冀三地地方标准详见：北京市《低硫煤及制品》DB11/097-2014；天津市《工业和民用煤质量》DB12/106-2013；河北省《工业和民用燃料煤》DB13/2081-2014。

③详见《天津市人民政府关于实施第五阶段国家机动车大气污染物排放标准的通告》(津政发[2015]12号)；《北京市环境保护局、北京市质量技术监督局、北京市公安局公安交通管理局关于北京市实施第五阶段机动车排放标准的公告》(京环发[2013]8号)。

④详见《河北省机动车排气污染防治办法》河北省人民政府令([2012]第9号)。

⑤详见河北省人大常委会《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》(2015年4月10日)。

原文参考文献：

[1]蔡守秋.环境资源法教程[M].北京：高等教育出版社，2004.

[2]刘晓星.京津冀一体化：京津冀破解“与邻为壑”[N].中国环境报，2015-05-15(8).

[3]王宏亮.河水是如何变清的——解析河北省流域生态补偿管理机制[N].经济日报，2012-04-10(14).

[4]何辉利.京津冀协同发展中流域生态补偿的法律制度供给[J].河北联合大学学报(社会科学版)，2015，3.

[5]文魁，祝尔娟，等.京津冀发展报告(2013)——承载力测度与对策[M].北京：社会科学文献出版社，2013.

[6]韩兆柱，单婷婷.基于整体性治理的京津冀府际关系协调模式研究[J].行政论坛，2014，4.

[7]章雯雯.论我国多元法治背景下的地方立法冲突[J].成都行政学院学报，2010，4.

[8]新华网.京津冀水资源严重超负荷 年用水赤字90亿立方米[EB/OL].(2014-09-21).

[9]赵领弟.关于建立京津冀水环境联合保护机制的思考[J].河北水利，2015，4.

[10]中共石家庄市委党校课题组，黄玥.河北生态补偿制度存在的问题及对策研究[J].中共石家庄市委党校学报，2014，7.

[11]王玫，李文廷.环京津贫困带生态环境现状及发展对策[J].河北学刊，2008，6.

[12]张治江.生态建设：京津冀协同发展亟须突破的瓶颈[J].中国党政干部论坛，2014，11.

[13]乔晓阳.《中华人民共和国立法法》导读与释义[M].北京：中国民主法制出版社，2015.