论京津冀环境治理的协同立法保障机制

京津冀地区的环境问题严重制约了三地经济和社会的可持续发展，要解决区域环境问题，就要突破现行分割式的发展模式，走生态环境协同保护之路。这是对三地以往环境治理模式的重大改革，须在法治框架内进行，发挥法律规范的引领和推动作用。因此，积极探索建立区域环境协同立法保障机制，增强区域环境立法的科学性、有效性，无疑会为京津冀区域生态环境的协同保护提供重要的制度支撑和法律保障。

一、京津冀地方环境立法之间的差异或冲突

环境资源法体系是指“由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因环境资源开发、利用、保护、改善及其管理的法律规范和其他法律渊源所组成的系统”。[1]P31其协调完善程度反作用于人类活动过程中所能达到的人与自然和谐相处的程度。京津冀协同发展要在环境领域率先取得重点突破，离不开区域环境资源法律体系的协调完善。

通过对京津冀环境资源保护领域地方性立法的统计可以看出：三地的地方性法规、规章的总量相差不大，立法事项大体一致。但在立法形式上，就同一环境立法事项三地采取不同立法形式的现象突出，其中，河北、北京由地方政府出台的规章明显多于地方人大制定的环境法规，而天津则是地方人大制定的环境法规多于政府出台的规章；在立法内容上，三地对同一立法事项的具体规定也存在很多差异或冲突。本文选取以下几方面进行比较分析：

(一)京津冀区域大气污染防治法规

目前，我国最新修订的《大气污染防治法》已于今年8月29日由十二届全国人大常委会第16次会议审议通过，北京和天津两市的人大常委会分别于2014年、2015年先后修订通过了各自的《大气污染防治条例》，河北省人大常委会正在审议修订本省的《大气污染防治条例(草案)》①。比较这三个条例(河北为条例草案)可以发现，三地都原则性地规定了相互呼应的区域大气污染联防联控协同条款，但是相互之间仍存在制约京津冀区域大气污染协同治理的问题。具体表现如下：

1.大气污染物排放控制未能在区域内协调一致。京津冀三地都明确规定实行重点大气污染物总量排放控制，但是三地在污染物排放总量控制的指标、种类、浓度、方式等具体实施环节上均存在较多差异，未能在区域内形成统一协调的防治体系。例如，就大气污染物排放和控制标准的规定上，北京市明确规定“可以制定严于国家标准的本市大气污染物排放和控制标准”，天津市也申明“对国家大气污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家标准的地方标准”，河北省的条例草案中则没有相关表述，而就目前三地执行的大气污染物排放标准来看，北京市执行的本市地方标准最为严格。

2.在大气污染防治立法中，对一些关键性概念缺乏统一界定。如对于提倡使用的清洁能源、禁止或限制使用的高污染燃料，三地在立法中所列举规范的内容就不尽一致，且缺乏统一明确的界定。如涉及清洁能源的内容时，北京市的规定中表述为“用天然气、液化石油气、电或者以其他清洁能源为燃料”；天津市则规定为“鼓励和支持开发、利用太阳能、风能、地热能、浅层地温能等清洁能源”；河北省表述为“通过推广秸秆能源化、煤改地热、煤改太阳能、煤改电、煤改气等清洁能源替代”。涉及高污染燃料的内容时，北京市、河北省的规定为“煤炭、重油、渣油等高污染燃料”；天津市则表述为“煤和重油、渣油、石油焦等高污染燃料”。再如，燃煤污染是造成京津冀大气污染的元凶，但各地对散烧煤炭的规定以及对本地禁止销售和使用的煤炭标准的规定均存在差异。三地条例均规定燃煤制品要符合国家和本省(市)标准，但根据三地最新的地方标准，北京市明确规定了“禁止销售不符合标准的散煤及制品”，居民住宅生活用煤应当为“符合标准的低硫优质煤”，并且民用煤没有散煤这一项；但天津、河北则没有规定禁止居民使用散煤，而是分别对民用散煤的质量指标作出规范，散煤的全硫含量两地均规定要在0.40％以内，灰分指标天津规定为“烟煤灰分≦11.50％无烟煤灰分≦20.00％”，河北则统一定“灰分≦16.00％”。此外，工业用煤的质量指标也不尽相同，天津、河北将工业用煤区分为发电用煤和非发电用煤来分别加以规范，北京则统一对工业用煤的质量指标作出“灰分≦12.50％，全硫≦0.40％，挥发分≦37.00％”这一最严格的规定。②

3.机动车排放污染防治存在差异。由于目前三地对机动车排放及油品标准规定不尽相同，导致机动车跨区域污染问题成为京津冀区域空气污染协调治理的难点之一。目前，北京、天津采用的机动车排放及油品标准要远严格于河北省。其中，北京、天津的新增轻型汽油车均实施《轻型汽车污染物排放限值及测量方法(中国第五阶段)》(GB18352.5-2013)标准，新增公交、环卫和邮政用途的重型柴油车均实施《车用压燃式、气体燃料点燃式发动机与汽车排气污染物排放限值及测量方法(中国Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ阶段)》(GB17691-2005)国家标准中第五阶段排放控制标准；并且天津市率先明确规定“成品油供应企业应当提供符合国家第五阶段标准的车用燃油或代用燃料，”③而河北省对机动车排放控制的标准要求仍然较低，即“机动车排气污染物的排放应当达到本省采用的国家第三阶段机动车排气污染物排放标准。具备条件的设区的市可以提前执行国家下一阶段的机动车排气污染物排放标准”。④

4.京津冀三地规定的企业造成大气污染应承担的法律责任、付出的排污成本存在较大差异。如排污收费标准不一、差距明显，京津冀征收标准比例大约为9∶7∶1，北京市率先在全国将二氧化硫、氮氧化物的排污费征收标准提高至原标准的14～15倍左右，天津市也将二氧化硫、氮氧化物、氨氮、化学需氧量4种主要污染物排污收费标准平均提高9倍以上，并抓紧制定施工扬尘排污收费标准，而河北省虽出台《关于调整排污费收费标准等有关问题的通知》规定至2020年分三次上调排污费标准，但仍与京津两地存在较大差距。[2]

(二)京津冀区域水资源保护法规

京津冀三地在水资源保护领域的立法主要体现为：各地方根据我国水法、水土保持法、水污染防治法分别制定的地方性法规、规章；本地区供水、用水、节水的相关管理规定；本区域河湖、湿地保护的条例办法。其间的立法冲突表现在：一是对涉及京津冀区域水资源整体性的平衡协调造成障碍。京津冀地区是极度缺水地区，而河北省张家口和承德的官厅、密云、潘家口三大水库及滦河、潮河水又是京津城市主要供水水源地。河北省在人均水资源远低于国际公认的严重缺水标准的情况下，仍提供了北京市81％的用水总量，天津市93.7％的用水总量，为保障京津用水作出巨大贡献，[3]但三地水资源利用上的分别立法规划不利于实现区域整体水资源的协同保护和科学调度。二是对于区域流域水污染的整体防治构成制约。目前京津冀地区水质状况不容乐观，劣Ⅴ类断面比例高于1/3，且跨界污染严重，尤其是海河流域污染问题突出，流域水的流动性决定了流域治理必须从整体着手，突破行政区划的界限。然而依据三地现行法律规定，京津冀流域生态环境治理与保护管理是各自实行分散管理，这种分散管理体制不仅人为地将流域水生态系统分割，增加了流域水生态环境治理与保护的难度，[4]P16而且当流域水污染事件发生时，由于各地的职权责任划分存在差异、冲突，难以有效地进行协作衔接，这会对流域水污染的防治造成很大的制度障碍。

具体到京津冀三地水污染防治地方性立法——《北京市水污染防治条例》(2010年发布)、《天津市水污染防治管理办法》(2004年修订)、《河北省水污染防治条例》(2014年修正)，通过比较分析，不难发现其间存在的诸多差异：

1.从整体立法内容来看，三地对本区域水污染防治作出规范的全面性、系统性程度不同，对立法内容分类的切入角度不同。其中，北京市的规范最为系统、具体。除了具备三地立法中均设有的总则、监督管理两章内容外，还明确规定了水污染防治措施、饮用水源与地下水保护、生态环境用水保障与污水再生利用这三章内容，并且以水污染物来源作为分类标准，将水污染防治措施一章进一步具体分为一般规定、工业水污染防治、城镇水污染防治、农村和农业水污染防治、水污染事故处置五节内容。天津市则主要从水污染领域出发，重点设定了防止地表水污染与防止地下水污染两章内容。河北省的立法内容没有进行细化分类，仅笼统规定为污染防治一章。

2.未能在区域内实现协调一致的水污染排放总量控制制度。三地虽然都规定对重点水污染物排放实行总量控制制度，但是具体到水污染物排放总量的实施方案、控制指标的规范上，三地依据的标准、规范的内容、控制的力度则不尽相同。如《天津市水污染防治管理办法》第七条第三款明确规定：“重点水污染物总量控制实施方案应当确定需要削减排污量的单位、每一个排污单位重点水污染物的种类及排放总量控制指标、需要削减的排污量以及削减时限”，从而进一步明确了总量实施方案的内容，但河北、北京的立法中缺乏相应的内容。并且，在水污染物控制指标的制定上，三地分别规定要结合本地区的水环境容量和环境质量标准来定，而非从京津冀区域整体水环境角度出发，造成水污染物总量控制难以在大区域内实现协调平衡。

3.三地对排污单位向水体超标排污的缴费标准以及惩罚力度不一致。河北的规定是“按照国家规定缴纳超标准排污费”，对不履行超标缴费规定的“可处以一千元至一万元的罚款”；天津则要求“按照排放污染物的种类、数量加倍缴纳排污费”，对“违反规定的，由环境保护行政主管部门按照国家和本市排污费征收使用的有关规定予以处罚”；北京的规定是“由市或者区、县环境保护行政主管部门责令限期治理，并处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款”，即只要存在超标排污行为，不仅要按要求缴纳超标排污费，同时还要处以较高额度的罚款。由此可见，三地对超标排污行为的惩罚力度宽严不一。

4.三地分别立法无法为京津冀区域整体范围内建立重点水污染物排污权交易制度和流域水环境资源区域补偿机制提供法律支撑。

(三)京津冀区域固体废弃物污染防治法规

京津冀区域在固体废弃物污染防治领域的地方性立法比较分散化，其中存在的差异也更加多元化。首先，在工业固体废弃物的治理上，三地对工业固废无害化、资源化处理的程度标准不尽一致，并且各自区划分割的处理方式也不利于京津冀地区长期积累下的大宗工业固废在大区域内被科学有效地加以消纳。其次，京津冀区域大城市生活垃圾剧增，深陷“垃圾围城”窘境，需要在大区域范围内进行协调疏解以应对自己无法解决的资源环境“短板”，[5]P35-36然而，三地在生活垃圾污染治理方面的地方性立法上却存在着较多差异，具体表现在：生活垃圾分类标准、生活垃圾处理费征收力度、生活垃圾无害化处理达标要求、生活垃圾处理设施建设标准、生活垃圾填埋场管理标准等方面。其中，北京市在生活垃圾污染防治方面出台的地方标准最多，有《生活垃圾填埋场恶臭污染控制技术规范(DB11/T835-2011)》、《生活垃圾卫生填埋场运行管理规范(DB11/T270-201)》、《生活垃圾生化处理能源消耗限额(DB11/T1120-2014)》、《生活垃圾转运站运行管理规范(DB11/T271-2014)》等，从而在生活垃圾污染的治理管控上形成了比天津、河北两地更为严格、规范的治理体系。这些差异冲突的存在无疑制约了污染处置资源在区域内的有效配置，也可能造成垃圾污染物在区域内被人为进行不合理地投机性转移、处理，从而造成整个大区域生态环境的破坏。

(四)京津冀区域地方环境标准

地方环境标准是对国家环境标准的补充和完善，包括地方环境质量标准和地方污染物排放标准两类。新环境法生效前，省级地方政府可以制定国家环境标准中未作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准，新环境保护法最新赋予了地方制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准的权限。目前，京津冀三地执行的环境标准存在较多差异，从数量上就得以直观体现：

在环境标准体系的构建上，北京已形成较为完整和严格的环境标准体系，相比之下，河北、天津的地方环境标准立法存在总量偏少、更新滞后、投入不足的问题，在环境标准内容上，三地的具体规定也存在诸多差异。如污水排放标准上，河北省执行的是国家污水综合排放标准(GB8978-1996)，而天津、北京则分别执行本地区出台的更为严格的地方环境标准——天津市污水综合排放标准(DB12/T356-2008)、北京市水污染物排放标准(DB11/307-2005)。又如，在水泥工业大气污染物排放标准上，北京市又先于天津、河北制定出台了严于国家标准GB4915-2004的地方环境标准DB11/1054-2013。京津冀区域各地方之间环境标准的不一致，不利于区域责任公平的实现，亦将破坏地区间污染防治的统一行动，造成监管困难。同时，环境标准差距的存在会影响区域内相关产业的流通，在京津冀交界地区更易造成排污企业的转移，从而导致污染源在不同地区间的转移。

京津冀区域地方环境法规差异冲突的存在，构成了妨碍区域环境协同治理的制度壁垒，对区域环境污染联防联治带来很大阻力，不利于区域整体生态环境的保护与改善，也阻滞了京津冀区域协同发展的进程。