加快农村金融发展 推进金融扶贫探索实践（2）

二、不断深化金融扶贫认识，积极推进金融扶贫探索实践

近年来，金融系统不断深化认识，创新工作机制，优化金融资源配置，围绕金融扶贫工作进行了大量的探索和实践，取得了积极成效。

（一）扶贫开发金融服务发展路径

1.金融扶贫的早期探索

1986年，国务院批准成立贫困地区经济开发领导小组（后更名国务院扶贫开发领导小组办公室），设立专项扶贫贴息贷款，每年安排10亿元专项资金，用于支持国家贫困县发展农牧业生产。2001年，人民银行印发了《扶贫贴息贷款管理实施办法》，不断完善扶贫贴息贷款政策。目前的政策情况是，到户贷款5万元以下，三年以内信用贷款，财政担保，贴息利率不超过贷款基础利率。项目贷款按年利率3%的标准给予贴息，贴息1年。2011年，为进一步加快贫困地区发展，促进共同富裕，实现到2020年全面建成小康社会奋斗目标，中央印发了《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，从行业扶贫、专项扶贫以及社会扶贫等多个方面提出了多项目标任务和政策措施。

2.金融扶贫全面开展

十八大以来，党中央、国务院高度重视扶贫开发工作，提出了“到2020年，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的目标。为此，2013年12月，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出了做好扶贫开发工作的6项创新机制和10项重点工作，并要求从创新金融产品和服务、推动农村金融合作、完善扶贫贴息贷款、进一步推广小额信用贷款等方面完善金融扶贫服务机制。

2015年11月29日，中共中央、国务院印发了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，明确确保到2020年农村贫困人口实现脱贫，是全面建成小康社会最艰巨的任务，同时提出设立扶贫再贷款、发行政策性金融债等金融扶贫政策，扶贫力度进一步加大。

2015年11月27-28日，中央召开扶贫开发工作会议，分析了全面建成小康社会进入决胜阶段脱贫攻坚面临的形势和任务，对当前和今后一个时期脱贫攻坚任务做出了安排部署。习近平总书记明确提出“要做好金融扶贫这篇文章，加快农村金融改革创新步伐”，为新常态下的金融扶贫工作提出了新要求。

3.金融扶贫的相关政策

人民银行历来高度重视金融扶贫工作，会同银监会等部门，出台相关政策措施，从货币信贷、差别化监管等方面加大金融精准扶贫力度。2014年3月，人民银行会同财政部、扶贫办等7部门出台了《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》，明确了基础设施建设、经济发展和产业结构升级、就业创业和贫困户脱贫致富、生态建设和环境保护4项重点支持领域，设立了信贷投入总量持续增长、直接融资比例不断上升、组织体系日趋完善、服务水平明显提升4个维度的工作目标，提出了发挥政策性、商业性和合作性金融的互补优势、完善扶贫贴息贷款政策、优化金融机构网点布局、改善农村支付环境等10项重点工作。2016年3月，人民银行牵头7部门联合印发了《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》（银发〔2016〕84号），从准确把握精准扶贫要求、精准对接融资需求、推进普惠金融发展、发挥好各类金融机构主体作用、完善精准扶贫保障措施和工作机制等6方面提出了22项金融助推脱贫攻坚的具体措施。

4.金融扶贫取得阶段性成果

一是金融扶贫政策体系不断健全。金融管理部门充分发挥定向降准、差别存款准备金率、再贷款、再贴现，宏观审慎政策和差异化监管政策等正向激励作用，引导金融资源向贫困地区倾斜。据人民银行初步统计，截至2015年12月末，贫困地区人民币各项贷款余额4.15万亿元，同比增长18.17%，比全国平均增速高出3.14个百分点。扶贫贴息贷款余额471亿元，同比增长46.83%。贫困地区再贷款余额820.3亿元，同比增长9.37%。贫困地区直接债务融资额181.5亿元，同比增长30.0%。

二是贫困地区组织体系不断健全，信贷投放增长加快。截至2015年12月末，贫困地区已设立县级银行业金融机构5185个，服务网点43598个，证券分支机构167家，保险分支机构5315家。截至2015年9月末，全国银行业金融机构发放小额担保贷款余额775.7亿元，同比增加1.6%，发放劳动密集型小企业贴息贷款余额54.8亿元。

三是金融扶贫产品和服务不断创新。金融机构结合自身业务特点，立足贫困县金融需求，对扶贫开发金融服务进行积极探索创新。比如，农业银行创新推出“银政合作、政府增信、协同扶贫”模式，有效整合财政扶贫资金和信贷扶贫资金，满足贫困农户生产发展的资金需求。陕西省旬阳县建立完善贷款公示制度，培育信用文明。贵州省印江县建立金融扶贫项目库，实现了金融扶贫的精准对接。

四是金融基础设施逐步完善，金融生态环境持续优化。农村信用体系建设稳步推进，乡镇服务盲区大幅减少。贫困地区共布放自助设备120.3万台，较2011年增长122.6%，其中ATM机5.9万台、POS机具83.8万台。

（二）金融扶贫需要把握好几个关系

党的十八大以来，我国金融扶贫工作取得了一定的阶段性成果，但也存在贫困地区农村金融服务成本高、风险大、精准度不够等问题，与精准扶贫的最新要求还存在一些差距，需要进一步把握金融扶贫的特点，统一思想认识，把握好商业利益与社会责任、财政与金融等之间的关系。

一是要平衡好获取商业利益与履行社会责任的关系。对于商业性金融机构而言，将自己的企业办好，控制好风险，不要最后花纳税人的钱去救助，是基本的责任。这样的认识毫无疑问是正确的，但在平衡商业利益和社会责任之间有一个度的把握。金融系统要从国家战略的高度、从社会发展的全局出发，平衡好追求商业利益和履行社会责任之间的关系，从内部授权、绩效考核、资源配置等方面对贫困地区予以倾斜，加大对贫困地区金融资源的投入。

二是要正确认识财政与金融的关系。金融扶贫不同于财政扶贫，要防止金融扶贫致贫。金融扶贫不同于财政扶贫，贫困户在获得信贷支持的同时，需要还本付息。为此，要健全制度安排，明确扶贫小额贷款主要用于生产性贷款。金融机构不应对易地扶贫搬迁贫困户额外再提供建房贷款支持，贫困户也不应通过民间借贷等渠道再额外筹措建房资金。这些地区的金融生态建设也要加强，对以各种理财名义圈钱、非法集资、金融诈骗等活动加大监管和打击力度。地方政府要加强金融扶贫信贷风险分担机制建设，降低建档立卡贫困户融资成本和潜在风险，增强金融扶贫可持续性。

三是要处理好资金扶贫与基础金融服务的关系。扶贫开发金融服务不仅仅包括贫困地区、贫困人口通过贷款获得资金支持，还包括为贫困人口提供账户开设、存款、取款、汇款、兑现、支付结算、征信、保险、理财等基础金融服务。人民银行将加强对基层和社区的金融服务，以普惠金融理念，引导金融机构提高边远地区、弱势群体、贫困人口等金融服务的便利程度，扩大金融服务的覆盖面和渗透率。

四是要协调好支持经济发展和促进精准扶贫的关系。传统产业扶贫的模式主要是对农村地区、贫困地区的经济发展的支持。在我们习惯的金融扶贫实践中，给贫困县投放贷款，推动了贫困县经济的发展、财政收入的增加，是以前金融扶贫工作的着力点。新时期金融扶贫要把精准扶贫和产业扶贫有机结合。金融支持某一个产业企业、农业产业化龙头企业，它帮助了多少贫困户、贫困人口，是新时期深化金融扶贫工作的着力点。贫困地区企业要建立贫困户档案信息，希望扶贫部门建立当地贫困人口就业分布信息。金融机构根据企业带动、吸纳贫困户就业情况给予优惠支持。