张文君：地方政府债务如何“去杠杆”

地方政府债务有效地“去杠杆”，需要健全市场机制和推动地方政府官员形成科学的经济发展观。首先要让地方政府融资平台成为市场的主体并接受市场的监督。其次要建立健全地方政府官员科学的政绩考核机制和离任审计制度。

在经济下行压力较大的背景下，地方政府财政收入趋紧，债务融资成为地方政府破解城镇化建设资金短缺的有效途径，被广泛用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共基础设施的建设。地方政府债务发挥着诸多积极的作用，在缓解民生工程资金瓶颈问题的同时，推动了地方经济的发展。然而，随着债务规模的持续迅速增长，地方政府的债务风险不断积累。如何针对日益膨胀的地方政府债务有效地“去杠杆”？供给侧改革的思路在“两头”：一头在市场；另一头在政府。

健全市场机制，推动地方政府融资平台市场化转型

让地方政府融资平台成为市场的主体。一方面，地方政府与融资平台间因为“预算软约束”而存在直接的信用连带责任。由于有地方政府的庇护，融资平台的资产和经营状况即使突破了底线也不会被要求破产，从而导致融资平台的投资效率低下。这种情况与上世纪九十年代初纷纷陷入债务困境的国营企业有很强的相似性。另一方面，融资平台的自有资本主要来源于地方政府的财政拨款，投资领域也主要是城市基础设施和一些公益项目。融资平台几乎成为一个准公共部门。健全市场机制的首选是要给融资平台“去准公共部门化”。

推动市场化转型，需要引入社会资本改造融资平台的治理结构。构建PPP融资模式，吸引社会资本对融资平台入股，有助于建立现代公司治理结构。推进融资平台的市场化转型已经喊了多年，之所以未见进展，根本原因在于地方政府“一股独大”。引入PPP融资模式，让社会资本参与到融资平台的转型中来，有利于实现股权多元化，在完善融资平台公司治理结构的同时，有利于推动融资平台走出单一融资功能，成为真正的实体型公司。当然，社会资本不是“慈善家”，更不是“接盘侠”。因此，政府在引入社会资本的过程中，必须给矛充分的政策支持和资源配置，甚至提供直接的资金支持。

让地方政府融资平台接受市场的监督。随着地方政府隐性债务显性化改革的步伐加快，信贷融资逐渐让步于债券融资。引入市场监管手段，对地方政府债券进行评级就显得尤为重要。财政透明度是地方政府信用评级的关键要素，然而，在评级过程中很少有地方政府愿意主动公开财政预算，这给市场评级机构的工作带来了挑战。由于地方政府信用评级的缺失，导致经济水平、财政状况有显著差别的省市所发的地方债券趋同性地给予AAA的最高评级，无法明显区别划分出来，使得市场的监督机制形同虚设。

完善债券的市场评级机制，还需要加快形成公平、公正的信用评级市场。由于评级费用由地方政府来承担，再加上复评程序的复杂性，导致地方政府倾向于看哪家评级高、评级速度快、价格便宜就选哪家机构。发债的相对垄断、评级的过度竞争，使得地方政府债券的信用评级不利于揭示发行人的风险。因此，让地方政府债券接受市场的监督，既要地方政府主动公开财政预算，让信用评级“阳光化”，又要斩断发债主体与评级机构间的利益关系，规范信用评级市场。