应松年：基本建成法治政府的若干重要问题（2）

二、建设法治政府的要求和任务

（一）依法全面履行政府职能

法治政府的主体是行政机关，核心问题就是规范行政权力的运行。学术界有这样的提法，叫做控权。比较准确的说法应该是用法律制度规范权力的运行。这包含两方面内容：一是政府的权限由法律规定；二是政府按照法定程序行使权力。政府的权限一般是由组织法来规定的，我国目前的组织法还有很大差距，有待完善；还没有行政程序法，这是两块短板。完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、权限、程序、责任法定化，是依法全面履行政府职能的关键。

1.职权法定

政府权力的行使，是法律授予的，法无授权不可为。而老百姓权利行使是法无禁止皆可为，法律没有禁止的，统统可以做。最近这两年《立法法》修改，对于政府权力的规定，有几条值得注意：一是法律保留原则。法律保留，也就是说，这件事情必须由法律规定，其他层次的规范包括国务院的行政法规都不能规定。《立法法》里有11条法律保留事项，这是全国人大立法的权限。经全国人大或全国人大常委会决定，这些保留事项可以授权国务院制定行政法规，但是，有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的处罚或者强制措施，以及司法制度等等，不得授权，也就是绝对保留。

新的《立法法》又重申了宪法规定的不抵触和根据原则。不抵触原则和根据原则内涵完全不同。不抵触原则指如果法律、行政法规有规定，地方性法规不能与之抵触，如果没有规定的，那地方性法规就可以规定。而依据原则是指政府制定的规范必须有依据。《立法法》明确规定，部委的规章必须依据法律法规，如果没有依据，就不能设定减损公民权利，增加公民义务。地方政府规章限定更为严格，只能是为了执行法律法规，且限于本行政区域的具体行政管理事项。如果没有依据，政府规章也不能设定减损公民权利，增加公民义务。同时，对设区的市制定地方性法规和规章的范围也有一定的限制，仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。

目前，我国正在进一步推进简政放权。简政放权并不仅仅指把中央权力放到地方，更重要的是，把市场管理的事情交给市场，能够通过社会组织和中介组织解决的，让他们去解决。具体来说，《行政许可法》规定了四种可以不设定行政许可的情形。第一，公民法人或其他组织能够自主决定的。第二，市场竞争机制能够有效调节的。第三，行业组织或者是中介组织能够自律管理的。第四，采用事后监督或者是其他管理方式能够解决的。我国的许可之所以那么多，其中一个原因，就是从计划经济时期政府什么都管，向社会主义市场经济转变时，我们还继续拿着不放。当然也有后来一发现问题，就马上就设立一个新许可的现象。就目前而言，法律、行政法规规定的审批制度不多，许可制度不多，绝大部分都是部门规章和地方性法规、规章规定的，其中，部门规章规定的最多。

再来说权力清单制度。权力清单是根据组织法和单行法规定，将政府部门的权力列明。这有利于政府部门明确职权范围，便于老百姓监督。现在，很多省都已经制定出权力清单，还应当对权力清单进行合法性审查，审查其有没有组织法的依据，有没有单行法的依据。

最近中央提出国家治理体系和治理能力现代化，这是涉及全局的问题，尤其涉及行政管理方式。治理和管理是有区别的，管理仅仅指的是政府行政机关的管理，治理是社会共治，公共治理，那就不仅仅是政府在管，而且要把社会、公民都吸收进来，这就是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与。举例来说，北京出台了一个控烟条例。控烟就是要通过公共治理来实现，而不仅仅是靠政府。如果只是依靠政府，即使有上千人的队伍，也不可能实现监管的任务，但是如果能够发动各系统各行业各单位，就能实现社会共治控烟的目标。

2.权责一致

对于政府来说，职权和职责是统一的，有权力，就有责任。要行使的权力，不能不行使，不能行使的权力，就不能行使。政府如果不能很好地履行职责，就要追究法律责任，这个责任就是法律后果。同时，对一个具体的部门或者是个人来说，权力和责任应该一致，二者互相匹配。不能说，权力很大，没有责任。有权无责，肯定滥用职权。如果有责任，但是没有权力，那么有责任的一方就会想尽办法推掉责任。

（二）实现行政程序法定

1.健全行政决策机制

党的十八届四中全会提出，要健全行政决策机制。重大行政决策必须经过公众参与、专家论证、合法性审查、风险评估、集体讨论。涉及国家利益、公共利益、广大人民群众的利益的，是重大决策。重大决策这五个程序机制，第一个就是公众参与。公众参与不仅仅是征求老百姓的意见，还包括沟通。比如PX项目在各地上马过程中，老百姓对项目的危险性和可控制性了解不够，政府决策过程中的公众参与做得也不够，老百姓就会抵制项目的建设。做好了沟通工作，使老百姓参与决策，可以使决策更科学。至于专家论证、合法性审查和集体决策，也都缺一不可。此外，事先就应该有成本效益分析。

2.完善行政立法体制

目前，有几个省的行政程序规定都规定了文件三统一制度和有效期制度。即行政机关要出台一个规范性文件，必须统一登记，实际上就是审查。统一登记以后，统一编号，然后再统一公布。所有的规范性文件，有效期是三年或者五年，在期满之前半年，再统一登记、统一编号、统一公布，如果不再需要则自动作废。没有登记，没有编号，没有公布的，统统无效。有了文件三统一制度和有效期制度，规范性文件的数量也就十分清楚了。

3.全面推进政务公开

如果说制定《行政诉讼法》是行政法治的第一块里程牌，那么法治政府建设的第二块里程碑就是政务公开。党的十八届四中提出，政府信息以公开为常态、为原则，以不公开为例外。除法律规定外，政府信息都要公开。阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察，公开是最好的也是最强有力的监督手段。因此，决策要公开，执行要公开，管理要公开，服务要公开，结果要公开。

（三）推进行政执法体制改革

行政执法体制的改革，是一个比较复杂的问题。综合执法体制现在有两类情况，一是本领域内的综合执法，二是跨部门的综合执法。一个领域里有不同种类执法队伍的，也可以综合执法。综合执法的重点领域包括：食品和药品的安全，工商质检，公共卫生，安全生产，文化旅游，资源环境，农林水利，交通运输，城乡建设，海洋渔业。要将我们比较分散的执法向综合执法的方向发展。

（四）严格规范、公正文明执法

严格执法，就是严格追究责任，立法上要清楚，要提高违法行为的成本。举例来说，醉驾入刑后，酒后驾车的情况就大为减少了。

公正文明执法，要有服务型政府的意识。曾经在福建泉州有这样的案例，刑满释放人员无照摆摊，当地工商部门查处时了解到这个情况，不是直接扣留货物，而是指导和帮助他申领了营业执照，还告诉他在哪些地方可以摆摊。寓管理于服务的这种执法方式，就比粗暴执法要有效的多。

（五）强化权力的监督

强化对行政权力监督的方式包括党内监督，人大监督，民主监督，行政监督，司法监督，审计监督，社会监督，舆论监督等。这里有三点要强调：一是要以权利监督权力，也就是保障公民的知情权、参与权、表达权、监管权。公民有知情权，政府就有公开的义务。公民有参与权，政府在重大行政决策的时候就要请他来参与，而且要给他说话和表达的权利。如果不能履行这些权利，公民还可以行使监督权。这是用公民的权利来监督行政机关行使的权力。如果公民能够充分发动起来行使监督权，比任何其他机关的监督要广泛的多，全面的多，效果也要好的多。二是以权力制约权力，以政府的权力来制约权力，政府的这个权力要制约政府的另一个权力。也就是说决策权、执行权和监督权，既要互相制约，又要互相协调。比如说《行政处罚法》提出裁执分离，裁判和执行要分离。证监会现在也在做内部职能分离，稽查局负责调查，而处罚委员会负责裁定是否处罚。《行政处罚法》还有一个制度是收支两条线，其实是很好的制度，但是现在的问题是上交做到了，上交以后又按比例返还，这本身就是一个腐败的做法。从这个角度来看，以权力制约权力是很重要的，决策、执行、监督最好能够分开，不同的环节之间，能够互相制约。三是用制度管权管事管人，制定、完善并严格执行各种制度，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。