应松年：基本建成法治政府的若干重要问题（3）

三、化解行政纠纷，维护社会稳定

化解纠纷，从源头上减少矛盾，必须走法治之路，靠人治是走不通的，前一阶段信访制度暴露出来的问题有些就是人治的弊端。

现在来看，需要建立一个多元的解决行政争议的体系。首先就是调解，这是最基础的，调解以外还有仲裁，有裁决（主要是行政裁决），对裁决不服的，可以提起诉讼。调解、仲裁、裁决、复议、诉讼，解决行政争议的渠道很多。但在法治体系里有一个基本的规则，司法最终解决，也就是说最后是法院裁判。从层次上来说，还应建立多层次的解决行政争议的机制。第一个层次是广泛的基层化解纠纷的机制，由基层来解决这些纠纷与矛盾，可以在基层设置各种解决纠纷的机制。比如学校，教育部也曾经有过规定，学校内部可以建立解决纠纷的机制。如果能够普遍建立起这样一个机制，现在很多的纠纷矛盾就在基层解决了。在有的国家，公务员之间，公务员和领导之间有什么纠纷，也有内部解决机制。第二个层级是行政复议。行政机关设置的纠纷解决机制，在我们国家是行政复议，在美国是行政法法官，在英国是行政裁判所。美国的行政法法官解决的纠纷要达到百分之九十几，只有不到百分之十才会起诉到法院。英国的行政裁判所也很有特点，有一年有120万起案件，经过了行政裁判所以后，只剩下5000件提起诉讼，绝大多数都在行政裁判所化解了。行政复议的体制是相当起作用的，关键在于要中立、公正。诉讼是最高层级的纠纷解决机制。在有关组织或行政机关内，建立起普遍的调解和裁决制度，是十分必要的。

四、领导干部的法治思维和法治方式

（一）增强法治思维

习近平同志曾经提出，我们办事要依法，遇事要找法，解决问题要用法，化解矛盾要靠法。碰到问题首先想到法律上怎么解决，这就是法治思维、法治意识。法治思维的起点应该是合法性思维。这个事合法吗？符合法律规定吗？其中包括职权法定思维，这是不是本部门职权范围的事情？其次是有保护权利的思维。政府要很好保护而绝对不能损害公众权利。再者，要有程序思维，即是否符合程序。最后，要有公平公正思维。

（二）掌握法治方式

一是要科学立法。从目前的情况来看，我们的立法比较完善，但是，规定政府怎么管比较多，怎么能够使社会共治少。二是健全权力运行机制，立法之后，关键问题在执行，而对政府而言，制定规范也是一种执行，运行的机制要完善起来。三是解决争议要依靠法治途径。

（三）正确处理改革创新与依法行政的关系

实践中大家经常对改革创新与依法行政的关系产生困惑，要改革创新，法律上没有明确的规定，怎么改革呢，什么都依法办，怎么创新呢？党十八届四中全会已经指出要把立法和改革的决策联系起来。第一，重大改革要于法有据，法律上有明确规定。第二，对立法来说，要主动适应改革和经济社会发展的需要。特别是对于实践已经证明行之有效的，要及时上升为法律规范。第三，实践的条件还不成熟，还需要先行先试的，按法定程序作出授权。但是实践中不是那么容易，授权的法定程序还不明确，有待进一步完善。第四，对不适应改革要求的法律法规，及时修改、废止。

（作者系中国政法大学终身教授、博士生导师，中国行政法学研究会名誉会长。）