吴平：生态治理需要强化法治思维

法治是安邦固本的基石，是治国理政的基本方式，是国家治理体系和治理能力现代化的必要条件和重要特征。建设生态文明、实现绿色发展、推进国家生态治理体系和治理能力现代化是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的革命性变革，要实现这样的变革，必须善于运用法治思维和法治方式来构建健全的法律制度体系，推进体制机制变革，提高执政能力和水平，建立公众对于法律的信仰。“生态法治化”既是依法治国的必然要求，也是加强生态文明建设的必然选择。

法治的合法与正当价值有助于达成生态治理共识

法治是现代文明国家的标志，法治是规则之治，要求实行良法下的善治，即“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定良好的法律”。从立法来看，法律制定经提出草案、征求意见、审议、表决等程序，是广泛汇集民意、凝聚社会共识的过程，促使社会公众采取自觉行动参与治理。

“徒法不足以自行，良法还需良吏”。然而现实中在一些地方，执法不公、乱作为、不作为等问题仍然存在，懒政、怠政、暴力执法等治理方式往往会引起人们的质疑，甚至反抗，从而良法不行，治理迟滞。2016年1月，最高人民检察院发布了15起检察机关提起公益诉讼典型案例中，有7个地方环保局和3个地方国土局因怠于履职被通报。2016年中央第一批环保督查8省掀起问责风暴，已有近千人被问责，可见恶行并非无存，良吏尚需培养，完善执法人员素质，对实现法治的正当价值至关重要。

公正是法治的生命线。只有依靠法治方式化解矛盾，解决利益冲突，构建理性、和谐的社会环境，才能使社会成员自觉守法，从而形成法律信仰。民众对政府治理行为的认同、支持、服从，并不是出于功利主义的阳奉阴违，也不是由于“明知不对，少说为佳”“明哲保身，但求无过”的消极服从，而是出于对政府生态法治的合法性和公正性的内心确信。

法治的规范和可预期属性有助于明确生态治理旨向

“法律不明确，等于无法律”。规范性是法律语言的基本追求。法律的规范性载负着法的基本的价值，包括：自由、秩序、效率等。相较于各种政策文件，法律既能够准确体现国家有关生态治理的旨向和精神，消弭理解上的各种分歧，又能够清楚划定生态治理过程中各个主体的权力（利）边界，切实把“权力关在笼子里”，从而保障公民的权利。应该按照下位法必须符合上位法的原则，对生态治理的规章和规范性文件进行“立改废”。

规范性文件具有反复适用性和普遍约束力，是各级政府实施行政管理的重要抓手。但是，当前一些政府部门法治观念淡薄，制发规范性文件程序不明、要求不严，导致“红头文件”泛滥，内容不规范、无力监管、政策无法落地。必须以法治方式规范“红头文件”，加强备案审查制度，把规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违法的规范性文件。严格规范性文件的制定程序，在制定规范性文件时应广泛听取各方面意见，增加透明度。提高“红头文件”的执行效率，做到“无事不发文，发文必落实”。

合理的预期来自于法治。法治使人们在依照法定的“游戏规则”行事的同时，对结果有一定的预期。要不断总结生态治理的经验，强化法治思维，把一些成熟的做法和具有普遍适用性的习惯规则上升为法律规范，形成一体遵行的效力。

法治的整合与协调作用有助于提升政府治理水平

生态治理失灵往往是由于政府部门间职责不清、地区间利益不均等因素造成。当前从中央到地方，具有生态治理职责的部门诸多，分散在发改委、环保、国土、工信、住建、农业、林业、水利、交通、海洋等多个部门。在实践中，生态治理涉及到多个部门，而各部门间权责不明确、交叉乃至冲突，加上跨区域、跨流域等“条”和“块”不对称因素，经常出现“多龙治水”“多龙治海”“海洋部门不上岸、环保部门不下海”的现象。生态环境作为公共物品，具有很强的外部性，地方利益分割制约了系统性、整体性的生态治理体系构建和落地实施。

法治的本质是对权力的规范和对权利的保护。有效的生态治理需要用法律的形式明确划定各部门的职责，以此作为治理的依据，避免职责交叉而相互推卸责任；建立体现生态文明要求的绩效考核体系，使得责任意识强化、治理积极性提升；完善部门协作机制，加大沟通协调能力，实现山水林田湖共同体治理。允许政府基于法治理念创新治理方式并给予自由度，有效弥补传统管理模式的不足，实现“带着镣铐跳舞”。