强中央 保地方——以事权和支出责任划分推进财税改革（2）

2.破题：重在事权与支出责任相匹配

【探索】

近日，天津市北辰区都旺新城小区旁的高峰路改造工程开始动工。工程完工后，周边10个小区居民的出行环境将得到改善。负责该项目的北辰区城投公司经理杨淑鑫也明显感觉到新变化：“以往光项目审批就要半年多时间，如今压缩至2个月，效率提升了1倍多。”与高峰路改造同时开工的还有60个市政建设项目，这是天津市调整政府间财政关系，建立事权与支出责任相匹配、做事与花钱相统一新机制的首次尝试。

天津市把事权与支出责任相适应改革的突破口，选择在支出“盘子”最大的城市基础设施建设领域，通过财政管理体制改革，调整市与区县事权划分，加快简政放权进程，带动综合配套改革。

在中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌看来，由于目前事权和财权不匹配，一些地方政府面临着该干的事情没钱干，不该干的事情借钱干，严重影响了经济的可持续发展，财政体制改革已到了不得不改的关键时刻。

“对于单纯是中央的财政事权、地方的财政事权，这些相对比较明确。但是对于中央与地方共同财政事权，有时会出现职责不清造成互相推诿的情况。”张斌说。针对中央与地方共同财政事权过多且不规范的情况，此次发布的《意见》要求，必须逐步减少并规范中央与地方共同财政事权，并根据基本公共服务的受益范围、影响程度，按事权构成要素、实施环节，分解细化各级政府承担的职责。

财政事权划分由谁决定？《意见》指出，要坚持财政事权由中央决定。在完善中央决策、地方执行的机制基础上，明确中央在财政事权确认和划分上的决定权，适度加强中央政府承担基本公共服务的职责和能力，维护中央权威。中央与地方财政事权划分争议由中央裁定，已明确属于省以下的财政事权划分争议由省级政府裁定。

对于大家普遍关注的义务教育、高等教育、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、就业等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务，《意见》确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责。

“中央与地方共同财政事权的划分，仍将是今后财税改革推进的重点和难点。”张斌说，每一个财政事权都很复杂，比如基本养老保险，局部地区如东北部分省份出现缺口，而一些东部省份，由于人口大量涌入，养老金每年会有结余，这就需要统筹机制的建立，从这个层面来讲，基础养老仍然只能是中央与地方共同财政事权。

3.落地：合理划分财政事权推进改革

【方案】

《意见》要求，财政事权由中央决定，适度加强中央财政事权，逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等确定或上划为中央财政事权；加快研究制定中央和地方收入划分总体方案，进一步理顺央地财政分配关系，形成财力与事权相匹配的财政体制等。《意见》提出，2019—2020年基本完成主要领域改革，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。

分税制实行已整整22年，一些地方、领域的利益格局已经固化、“硬化”。推进中央与地方财政事权和支出责任划分，是一项拆除既得利益樊篱的艰难改革。改革若能成功，最直接的受益者是亿万城乡民众和各类企业。

中国社科院学部委员、财经战略研究院院长高培勇指出，财政事权和支出责任划分改革要落地，既要做好顶层设计，也要加强与相关改革的协同配套。

为此，《意见》明确了财政事权和支出责任划分改革的主要内容：适度加强中央的财政事权,保障和督促地方履行财政事权,在现有基础上减少并规范中央与地方共同的财政事权等。

此外，《意见》还提出了分领域推进的工作安排：2016年选取国防、外交等领域率先启动财政事权和支出责任划分改革；2017－2018年争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展；2019－2020年推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。

当前，以营改增为引领，我国正在加快构建更加公平有效简洁的税制结构。除营改增改革，还将加快消费税、房产税、个人所得税以及资源税等重点税种改革，从源头解决地方财政短缺之困。“在现行五级政府框架下，要做到每级政府都有地方主体税种和完整独立的预算权有很大的困难。”张斌说，未来应进一步加快推进“乡财县管”和“省直管县”改革，以财政管理“扁平化”为基础逐步实现政府级次由五级变为中央、省、市县三级。