韩俊：关于打赢脱贫攻坚战的若干问题的分析思考

《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出了做好脱贫攻坚工作的新要求和一系列重大政策举措。这里，就其中几个问题做简要说明。

一、关于脱贫标准和全面小康的关系问题

小康不小康，关键看老乡，核心在仍处于贫困中的老乡能不能脱贫。在实施脱贫攻坚中，制定大致能够反映到2020年全面建成小康社会要求的脱贫标准至关重要。

实施扶贫开发战略以来，我国扶贫标准的制定和调整可分为以下三个阶段：第一阶段：1986年，我国第一次制定扶贫标准。这个标准采用恩格尔系数法，以每人每日2100大卡热量的最低营养需求为基准，再根据最低收入人群的消费结构来进行测算。由此测算1986年扶贫标准为1985年农民人均纯收入206元，对应的贫困人口数为1.25亿。第二阶段：2001年，为了制定《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，国家调整了扶贫标准。一是保留了1986年制定的扶贫标准，随着消费价格指数的变化调整为625元。二是增加了低收入标准。在食品需求的基础上，计算了部分非食品消费需求，将2000年农民人均纯收入865元确定为低收入标准。当年低于这个标准的人口为9422.8万人，是国家扶贫开发工作对象。2008年，国家将低收入标准明确为国家扶贫标准，现价是2008年农民人均纯收入1196元，对应的4007万人为国家扶贫开发工作对象。第三阶段：2011年，为制定《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，在综合考虑经济发展水平、贫困人口解决温饱并适度发展的要求以及政府财力的基础上，将农民人均生活水平2300元（2010年不变价）作为新的扶贫标准，新的贫困标准比2008年的标准提高了92.3%。根据2300元的新标准，2010年的贫困人口扩大到了16567万人，占农村总人口的17.2%。当时，有14个省份根据当地实际制定了高于国家扶贫标准的地方扶贫标准，主要集中在东部省份。

现行的扶贫标准能不能坚持到2020年？关键是怎么正确理解全面小康的含义。“久困于穷，冀以小康”。全面小康可以有较多物质、精神等方面的内涵，但对于普通贫困群众而言，全面小康是脱贫后的生活，其基本内涵是指一种能安稳度日的比较宽裕的经济状态，“不愁吃、不愁穿”，“义务教育、基本医疗和住房安全有保障”符合普通贫困百姓对于全面小康的基本预期。根据全国住户收支调查数据实证验算，在已有基本住房的情况下，人均生活水平等于每年2800元的贫困标准户的实际恩格尔系数为53.5% ，人均每天食品消费支出为4.1元。从当年物价水平看，在农村地区大约能每天消费1斤米面、1斤菜、1两肉，可满足健康生存需要的热量和蛋白质需求，做到“吃饱，适当吃好”。国家统计局住户调查资料也表明，人均生活水平等于每年2800元的贫困标准户，在食品消费以外的基本生活需求得到较好满足。其中居住在竹草土坯房中的比例为5.6%，93.3%的户人均住房面积超过15平方米，96%的户有彩电，95.9%的户有手机或电话，7~15岁儿童在校率超过99%，青年中受教育程度在初中以上的人口比重为93.9%，参加新农合和医疗保险的人口比重为98.1%。在文件起草过程中，经与国家统计局共同测算研究，我们认为，现行的国家扶贫标准可以满足贫困人口维持生存的基本需要，即每人每天摄入2100大卡热量和60克左右蛋白质的需求，在此基础上还能保障一定数量的非食品支出。由于国家近年来在城乡全面实施免费义务教育，在农村全面建立新农合和新农保制度，我国现行贫困标准所代表的实际生活水平大致能够达到2020年全面建成小康社会所要求的基本水平。中央脱贫攻坚文件明确了“确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫”这一要求。

今后5年继续采用现行扶贫标准，应综合考虑物价水平和其他因素，逐年更新按现价计算的标准。这是习近平总书记在就《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》起草的有关情况向全会做说明时明确讲的。2011年以来，随着消费价格指数等相关因素的变化，国家统计局逐年更新的国家贫困标准分别为2536元、2625元、2736元、2800元和2855元，相应地贫困人口数量分别降到12238万、9899万，8249万、7017万和5575万。在逐年更新扶贫标准时，国家统计局并不是简单使用全国平均的CPI，而是适当考虑其他因素。例如2011—2014年扶贫标准年均增加125元，年均提高5.43%。2015年的扶贫标准相对2014年仅增加55元，提高了1.96%。习近平总书记在就“十三五”规划建议起草情况向全会做说明时讲，若按每年6%的增长率调整，2020年全国脱贫标准约为人均纯收入4000元。中央脱贫攻坚文件并没有就今后扶贫标准每年增长率做出具体表述，但政策要求是明确的，各地可结合各自实际，考虑消费价格指数的变化和其他方面的实际情况合理更新省级扶贫标准，使脱贫攻坚工作更加完整覆盖贫困人口。

自1991年开始，世界银行根据全球最贫穷国家的贫困线，制定了以美元表示的国际贫困线，用于监测全球的极端贫困状况，并根据“购买力平价转换系数”进行更新。从世界银行1991年制定第一个国际贫困线（1.01美元）到今年，已经更新了三次。世界银行于2015年，用2011年购买力平价，对制定1.25美元标准时的15个国家的贫困线的平均数重新计算，得到每人每天1.89美元的国际贫困线，即1.9美元贫困线。世界银行采用购买力平价计算的人民币兑美元的换算系数近年大体保持在1:（3.5~3.6）。按此换算系数，我国2014年按现价计算的贫困标准为2800元/人?年，折合为777.78~800美元，每人每天为2.13~2.19美元。因此，按世界银行的标准，我国的农村贫困线实际上是高于他们提出的每人每天1.9美元的。这一点，世界银行方面也是认同的。

总之，我们现在的扶贫标准，总体上符合我们的国情和承受能力。要正确引导社会心理预期，宁可现在的承诺低一点，未来的实现程度高一点，也不要提过高目标，不要吊高胃口，最后难以实现，失信于民。应加强相关宣传，尽量减少社会公众对扶贫标准的误解。