韩俊：关于打赢脱贫攻坚战的若干问题的分析思考（3）

三、关于精准帮扶与集中连片特殊困难地区开发紧密结合问题

长期以来，我国扶贫的主要特点是区域瞄准，以贫困地区的区域开发为主要手段。从20世纪80年代中期开始，国家或省确定的贫困县是主要扶贫对象。2011年，国家又确定了14个连片特困地区。虽然2001年开始提出将扶持的重点转向15万个贫困村，但扶贫识别到村到户的机制很不健全。过去区域性扶贫开发尽管瞄准的是贫困地区而不是贫困家庭和个人，但由于贫困人口量大面广、分布集中，通过实施区域性开发，改善了贫困地区的基础设施条件，解决了制约脱贫减贫的共性问题，从面上推动了贫困地区发展和减贫。实践证明，这种做法是管用的、有效的。但也暴露了一些矛盾和问题。比如，一些区域开发措施对贫困人口脱贫的直接作用不很明显，有的贫困县以扶贫开发的名义上大项目、争投资，GDP可能上去了，财政收入上去了，县城建设上去了，但农村贫困人口没有得到多少好处。一些地方扶贫一揽子上项目、下资金，往往是有关系的人、比较富裕的人得到的信息最快、争取的机会最大、拿到的好处最多，而真正老实巴交的贫困户得到的好处反而更慢更少，扶贫资金往往用不到最穷的人身上。有的学者研究发现，近几年的一些扶贫政策，更多的是改善了贫困地区一般贫困家庭的收入状况，却对极端贫困家庭影响不大。一些研究发现，随着整个宏观经济环境的变化，特别是收入分配不平等程度的扩大，处于收入分配底端的贫困人口越来越难以享受经济增长的好处。这意味着经济增长的减贫效应下降。在经济增长减贫效应下降的背景下，处理好贫困地区的区域开发与贫困人口精准帮扶的关系，创新扶贫开发路径，由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，直接对贫困人口实施更加有针对性的扶持政策就显得越来越重要。

从当前致贫的原因来看，可以说仍然呈现出共性因素和个性因素并存的特点。从共性因素看，许多贫困村、贫困户在交通、饮水、用电等基本生产生活条件方面仍很困难。目前，在建档立卡的12.8万个贫困行政村中，有6.9万个不通客运班车，占53.9%；在87.1万个自然村中，还有33万个不通沥青（水泥）路，占39.6%。西部和中部地区建档立卡贫困户分别有22.9%和13.1%饮水困难。西部地区仍有2.6%的贫困村没有通生活用电，10.3%的村未通生产用电。此外，贫困地区产业结构单一，就业机会缺乏，农民增收缺少门路，也是不容忽视的致贫的共性因素。打赢脱贫攻坚战，必须继续推进开发式扶贫，集中力量解决不同类型贫困地区的共性制约和突出问题。加大对贫困地区基础设施建设、产业发展和生态治理的支持力度，加快破除发展瓶颈制约，提高贫困地区社会经济发展水平，努力改善贫困人口发展环境，提高贫困人口脱贫的稳定性、可持续性。

当前脱贫攻坚工作进入了新阶段，呈现出新特点，现有贫困户致贫原因更加复杂多元，有的与缺乏基本技能、转移就业困难有关，有的与家庭成员生病、上学带来的支出增加有关，有的与自然灾害、市场波动带来的收入减少有关，有的与家庭缺乏劳动力有关，而不少贫困家庭往往多重致贫因素交织叠加、互为因果，可以说各户有各户的制约。在建档立卡贫困户中，认为因病致贫的1242.3万户，占42.2%；因缺资金致贫的1043.8万户，占35.4%；因缺技术致贫的658.4万户，占22.3%；因缺劳力致贫的494.1万户，占16.8%；因学致贫的265.7万户，占9.0%；因残致贫的170.9万户，占5.8%；因灾致贫的170.5万户，占5.8%。总的来看，由于这些年来大规模的区域开发，面上致贫共性因素的影响确实下降了，而致贫个性因素的影响则更为突出了。即使在贫困县内，贫困人口所占比例也不高，2012年低于国家扶贫标准的贫困人口占贫困县农村总人口的24.4%。针对致贫原因更加个性化复杂化的贫困人口，不能用大水漫灌的粗放方式帮扶，必须对原来的一些做法进行反思和调整，与时俱进完善扶贫方略，研究区域开发如何与脱贫更紧密地结合。要逐村逐户分析致贫原因，开准“药方”、对症下药，切实把脱贫攻坚转到精准扶贫的轨道上来，真正做到扶贫扶到人身上，脱贫落到人头上，提高脱贫攻坚的针对性、有效性。