吹响法治中国的集结号（2）

“在法治下推进改革、在改革中完善法治”

2014年2月28日，在中央深改组第2次会议上，习近平第一次明确提出了“重大改革于法有据”。此后，“重大改革于法有据”的表述见诸习近平的数次讲话中。一年以后，2015年2月27日，习近平在中央深改组第10次会议上再次强调，要“在法治下推进改革、在改革中完善法治”。

新要求带来的新变化，在这两年颇受关注的计划生育政策变迁中得到充分体现。

计划生育政策的公认起点是1980年由中共中央发出的《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》。而人口与计划生育法律直到2001年12月29日才正式通过，此时已是该政策实行20年之后了。

但2015年10月29日，中共十八届五中全会宣布全面放开“二孩”后，这项新指令并没有马上生效，而是等待人口与计划生育法及相关法规的修订。在更早些时候，2013年的“单独二孩”政策，也是等次年全国人大常委会修法后才正式生效。

改革开放之初，由于法律尚不完备，主导法治建设与改革关系的基本思路是改革先行，先破后立，边改边立，先在一个地方试点，再将试点经验加以扩展上升为政策，最后上升为法律，以法律形式将改革的成果固定下来。在这种思维之下，经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区、改革试验区等区域实际上多是“制度特区”，允许这些地区超前于全国性法律法规的规定。这种方式在法律体系尚不健全的时期，对推动法治发展起到了一定作用，不仅有利于突破改革的体制机制障碍，也引领了思想观念风气之先。

在改革开放30多年后的今天，随着法律体系基本形成，这种“先破后立”的做法片面强调用立法巩固改革发展成果，用政策取代法律等现象时有发生，既影响改革方案的民主性、科学性，也影响法治的权威。中共十八大以后，这种情况得到有效遏制。2014年全国“两会”期间，全国人大常委会法工委副主任阚珂接受记者采访时表示，强调法治，强调“先立后破”，是这个时期全面深化改革的一个显著特点。“凡是试点的，都必须有法律规定或者法律授权，没有法律规定和法律授权，不得试点。”

一个显而易见的例子是，中共十八大报告提出“加快实施自贸区战略”后，国务院并没有立即按下启动键——直到2013年8月30日，十二届全国人大常委会第四次会议通过了《关于授权国务院在上海自贸区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》。随后确立的天津、广东、福建三地自贸区，也都先经过全国人大授权。

放开“二孩”、废止劳动教养制度、农村土地制度改革试点……中共十八大以来，每一项重大改革措施的出台，都经过了全国人大常委会的审议、表决，都提前对所涉及的现行法律作出修改完善，确保在法治轨道上推进改革。

从“先破后立”到“先立后破”，体现的就是法治精神。立法应当成为引领改革的推动力，要具有一定的前瞻性，而不只是事后确认改革成果，在改革过程中，应当变“政策引领”为“立法引领”。立法和改革决策相衔接，不能理解为立法仅仅是被动地适应改革的要求，同时还要通过法律的立、改、废，引领、推动和保障改革。

立法如何引领改革？上海自贸区为我们提供了一个样本。

自贸区建设，既无先例可循，也无法照搬国外经验，自贸区立法面临很多新难题，被立法者视作“严峻的考验”。2014年7月25日，上海市十四届人大常委会第十四次会议高票通过《中国（上海）自由贸易试验区条例》。

从条例内容看，其政策覆盖面非常广，显示出政府对推进这项改革有很高的期待，强烈希望建立一个全面又可持续的管理框架，既用于上海自贸试验区建设，又可适用于未来国务院可能批复的其他自由贸易区，即让这部法规成为可复制、可推广的经验，成为以立法引领和推动改革发展、实现改革决策与立法决策协调同步的一个经典范例。

《条例》制定把握的一大原则是：预留制度创新空间，处理好试验区改革的阶段性与法规相对稳定性之间的关系。对总体方案已经明确、具体举措相对成熟、既可复制又可推广的事项，如制定负面清单等内容，在保留基本制度框架的基础上根据各方面意见予以修改完善；对一些改革创新还在持续深化的内容，如海关监管制度创新等，通过“概括加列举”等表述方法，为未来的制度创新预留空间。