刘守英:应以土地制度改革促进农业和乡村转型

刘守英:应以土地制度改革促进农业和乡村转型

———访中国人民大学经济学院教授刘守英

近日公布的2017年中央一号文件,主题围绕农业供给侧结构性改革,为农业农村发展培育新动能。文件不仅给出中国农业的主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾的重大判断,还试图通过农业供给侧结构性改革为解决农业发展长期存在的结构性失衡与快速结构变革导致的乡村活化提供动能。

对此,中国人民大学经济学院教授刘守英在接受中国经济时报记者采访时认为,土地制度的真正改革对中央一号文件这一目标的达成举足轻重。

刘守英表示,经历了快速的工业化、城镇化进程后,中国的经济社会特征已经从乡土中国转型为城乡中国。在城乡中国格局下,农业、乡村和城乡关系正在出现三个重大变化。一是传统的农业功能、形态和发展方式正在势不可挡地发生变化,农业不再单纯承担粮食供给和农民主要收入来源的功能,农业不再只是传统小规模种植业形态,适度规模农业、生态绿色、乡村旅游休闲正勃然兴起。二是传统的村庄正在发生剧烈分化,传统村庄的衰败与一部分村庄的复活并存。三是城市化进程在经过一段人口、土地、资本向城市的单向流动后转向城乡互动阶段,乡村人口回流,乡村产业对土地需求多样化,资本下乡增加。

刘守英认为,这三大变化正在推动乡村的巨变与乡村空间的复活,也为土地政策的调整和土地制度改革带来了三大机遇。

一是完善耕地保护制度促进农业转型。由于收入水平提高与消费需求变化,今年中央一号文件对我国农业发展和竞争力提升进行了整体部署,这就是,确保主粮绝对安全的前提下,调整粮食、经济作物、饲料种植结构,做强农业特色产业,从追求农产品数量转向追求农产品质量,以农产品区域集中化、发展适度规模经营和农业产业园区建设提高农业规模报酬,改变长期过度使用农药化肥、透支土地搞吃饭农业的方式;以绿色农业、节水农业、生态修复推行绿色农业发展方式。相关政策的出台将推动农业功能、内涵与发展方式的重大变化,我国的耕地保护政策亟待做出重大改变,包括以粮食自给为目标的耕地保护如何转向更精准地以主粮为核心的耕地保障,如何提高土地安全适应绿色农业发展方式,土地整理和农地重划如何推动农产品区域集中化和适度规模经营,这些方面在今年中央一号文件中未能列入,期待有进一步的土地政策跟进。

二是用地制度改革激活乡村发展空间。在城乡互动阶段,乡村休闲旅游产业促进了部分乡村的复活,农村电商成为乡村最兴旺的新业态,一批特色村镇和美丽乡村成为城乡之间的驿站。今年中央一号文件对这些新产业、新业态激活农村动能寄予很大期待,被视为继上世纪八十年代末九十年代中期乡村企业之后又一轮的“异军突起”。值得称道的是,中央一号文件对近些年阻碍乡村产业发展的土地政策予以了明确调整,提出优化城乡建设用地布局,合理安排农业农村用地,将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村新产业新业态发展;允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式,重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展;积极支持农产品冷链、初加工、休闲采摘、仓储等设施建设。期待以上具体政策的尽快出台,更需要征地制度、指标管制及规划制度的改革,以真正形成城乡两个空间平等发展的格局。

三是以宅基地制度改革活化村庄。中国的乡村是农业、农民与村庄的三位一体,农民的出村不仅带来农业功能与发展方式的转变,更带来村庄的分化,从而导致如何应对村庄的变迁成为中国乡村现代化最为棘手的问题之一。而宅基地制度又是村庄变革的核心制度。没有宅基地制度改革,农村要素就活不起来,村庄的转型也无法推动。

过去中央政策在宅基地问题上一直比较慎重,多年以来就是“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度”一种较为原则的表述。好在我们欣喜地看到,今年的中央一号文件在这方面有所松动,要求“认真总结农村宅基地制度改革试点经验,在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下,落实宅基地集体所有权,维护农户依法取得的宅基地占有和使用权,探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地,增加农民财产性收入”。从中可以看出,我国在农地三权分置以后,如何构建宅基地在所有权、使用权与经营权之间的关系,已经有所考虑。

刘守英最后表示,期待下一步中央能在15个宅基地改革试点经验总结基础上,就如何落实集体所有权,如何保障农户占有和使用权,如何实现集体所有宅基地的经营权上给出具体安排。

(记者 徐蔚冰)

责任编辑:蔡畅校对:刘佳星最后修改:
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