杨振：产能过剩治理政策的六大实施路径（3）

以约束条件转换规范产能形成

早期关于产能过剩治理的路径选择，基本沿用了行政命令为主的数量型调控方式，对过剩产能形成的体制性根源探索仍不足，尤其缺乏对地方政府无序竞争行为的调整。2014年11月27日，国务院颁布《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》，这个文件虽然并没有专门针对产能过剩治理，但通过改变地方政府的约束条件来规范其无序竞争行为，无疑对治理产能过剩尤其是有效抑制过剩产能形成，均具有重要的意义。

第一，首次用文件的形式规范了地方政府之间在招商引资中的竞争性优惠行为，从而规范市场秩序。一些地区和部门对特定企业在税收、非税等收入和财政支出等方面实施的优惠政策，可能抵消了治理产能过剩的努力。第二，规范税收政策制定和管理权限。按照文件规定，各地区一律不得自行制定税收优惠政策。未经国务院批准，各部门起草其他法律、法规、规章、发展规划和区域政策都不得规定具体税收优惠政策。第三，规范了非税收入管理。对政府违规减免、缓征、低价出让土地及国有资源等行为严格禁止。第四，严格财政支出管理。对先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等优惠政策，坚决予以取消。

以行业脱困发展推动分类施策

金融危机后，随着世界经济深度调整，外需仍疲弱不稳，几大重点产能过剩行业运行更是雪上加霜，过剩产能调整带来的失业压力更是无处释放。这样的困境突出表现在钢铁、煤炭等传统产能过剩行业。2016年，《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》和《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》这两个专门针对特定行业的文件适时而出。这两个文件的出台，标志着以钢铁和煤炭行业脱困发展实施分类施策成为有效的路径选择。

这两个文件进一步弱化了产能数量分配的做法，环保、能耗、质量、安全和技术等成为产能退出的红线标准。除了社会性管制标准外，还采用了激励性而非强制性的政策选择，鼓励企业通过主动压减、兼并重组、转型转产、搬迁改造、国际产能合作等途径，退出部分产能。这次的产能调整路径，更多地尊重了企业的自主决策。两个文件还都对行业升级提出了具体指导意见：如钢铁行业的推进智能制造、提升品质品牌、研发高端品种、促进绿色发展、扩大市场消费等措施；煤炭行业通过化解过剩产能，促进企业优化组织结构、技术结构、产品结构，创新体制机制，提升综合竞争力，推动煤炭行业转型升级。“去产能”外在表现为产能数量减少，背后逻辑是优化企业之间的竞争关系。“去产能”与产业升级多措并举，真正抓住了“去产能”的核心目的。