供给侧结构性改革背景下的税收政策

刚刚结束不久的中央经济工作会议指出，2017年是供给侧结构性改革的深化之年，“三去一降一补”将继续推进。相对于货币政策，财政政策特别是税收政策在推进供给侧结构性改革中的作用更加明显。本文就供给侧结构性改革下的税收政策问题谈两点看法。

减税是供给侧结构性改革的重要政策手段

从字面来看，供给侧改革的税收政策其实包括增税和减税两类，前者在于让污染排放成本太高之类的企业退出，后者则是降低企业成本，引导企业按照国家预定的经济、资源、环境和人口目标发展。增税和减税的路径截然不同，但二者的目标都是为了推进结构性改革。

不过，从国外情况来看，结构性改革的税收政策有特定含义。这是因为，国外提出结构性税收政策的经济背景大多是需求不足。例如，针对20世纪70、80年代的经济停滞、失业率高且通胀严重的“滞涨”问题，发达国家普遍推行了结构性的税收政策。无论是“撒伊定律”还是“拉弗曲线”，其实质都是希望通过减税来促进经济增长和结构调整。在经济衰退时，各国普遍使用减税政策来振兴国内经济。自20世纪80年代以来，美国就经历了里根政府、小布什政府和奥巴马政府三个减税政策周期。其中，里根政府时期的减税政策对美国税制结构的调整幅度最大，1986年颁布的《税制改革法案》以“公平、简化、增长”为目标，内容除了减税以外还包括削减税收优惠、合并税基、简化税收征管等。而新当选总统特朗普也宣布以全面减税为核心的经济政策。

我国提出结构侧改革的背景也是在产能过剩和需求结构升级矛盾突出，经济增长内生动力不足，金融风险有所集聚，部分地区困难增多等突出矛盾和问题的背景下开展的。这是周期性、总量性因素和结构性因素叠加的影响，但根源在重大结构性失衡。2016年以来，在党中央、国务院的正确领导下，经济社会保持平稳健康发展，取得了“十三五”良好开局，经济形势缓中趋稳、稳中向好，经济运行保持在合理区间。但要看到，要解决这些矛盾和问题，周期性总量性的宏观调控政策显然难以奏效，收缩供给侧也只能作为基础，必须依靠供给侧结构性改革。只有深化改革，提高供给质量，才能实现供求关系新的动态均衡。在经济下行压力不容忽视和结构性矛盾近期难以根本解决的前提下，就必须通过减税的政策实现“稳中求进”的政策目标——既推进结构改革，又保持经济健康稳定发展。因此，中央明确提出2017年的财政政策要更加积极有效，预算安排要适应推进供给侧结构性改革、降低企业税费负担、保障民生兜底的需要。

在2017年全面深化改革过程中，我国推进以减税为基本特征的税收政策，是基于多方面的考虑：

首先，对企业而言，税收负担是一种供给约束。减税直接减少企业的负担，降低市场运行成本，有利于改善企业的预期，稳定企业家的信心，从微观上激发企业的生产积极性和创新热情，增强经济的供给能力。

其次，虽然就国际比较而言，中国的宏观税负并不高。但是，中国的税收结构性特点使得企业、尤其是制造业企业承担了较重的税收负担，而家庭和个人承担的税收负担较轻。在经济下行期，企业面临产能过剩、附加值降低、利润变薄等诸多困难，承受税负的能力下降。减税能够从边际上改善制造业企业的税收负担，企业的境况改善效果显著。

最后，在供给侧结构性改革的政策组合中，税收政策的重要程度取决于其调整空间。中国的税收结构以流转税和所得税为双主体税种，2016年5月全面推开营改增试点后，增值税在优化税率、简并税制、清理税收优惠和提高征管水平等方面还有进一步改革的空间。