闫坤：迈向制造强国，财税政策如何发力（2）

2、环境和政策约束尚需突破

“十三五”时期，伴随我国经济发展步入新常态，制造业发展所处的内外部环境发生深刻变化。从环境约束的视角来看，我国制造业比较成本优势加速削弱，突出表现在劳动和土地等要素约束趋紧；高端生产装备和核心零部件技术长期受制于人，后发优势难以持续。全球投资、贸易环境对我国劳动密集型、资源型制造业形成冲击。环境、能源、资源约束趋紧，成为制约制造业发展的重要阻力和障碍。

与此同时，我国制造业也面临内在发展瓶颈。我国制造业参与全球价值链的程度越来越高，但主要参与全球价值链中加工、组装等低端生产环节，缺乏竞争力持续提升的基础能力。制造业产能过剩形势严峻。企业自主创新能力不高，关键共性技术缺位，科技成果向现实生产力转化不力、不顺、不畅。制造企业，特别是中小企业负债率高，不但对企业长期可持续盈利能力带来较大负面影响，也危及经济持续健康发展。

从产业政策看，当前我国的产业政策使得企业热衷于扩大规模以寻求政府的政策支持，而在研发、创新方面缺乏足够动力和压力，不利于制造业及制造业企业的创新发展与核心竞争力提升。

从财税政策的视角看，则主要面临三个方面的约束：

一是对装备制造业的财税扶持力度不足。早在2006年，国务院《关于加快振兴装备制造业的若干意见》发布，在年度投资安排中设立专项资金给予重点支持。但是，在装备制造业投资结构中，政府投入较低，难以满足装备制造业发展对财政资金的需求。除了直接的财政投入外，面向装备制造业的财政补贴种类不少，但获得补贴的条件却不容易满足。

此外，支持装备制造业的税收政策实施效果也不理想：对税收政策支持的具体产业范围和环节不够明确，优惠内容相对庞杂，不能系统、规范地支持装备制造业发展；现行税收政策对装备制造业投资环节的支持相对较少，难以吸引资金投向尚未获得收益、且有较高成长性和发展潜力的装备制造企业；所得税优惠政策比重相对较大，事实上支持的是赢利企业，有失公平；名目繁多的税收优惠及其影响并没有经过科学准确的测算，缺乏权威性和稳定性。

二是对制造业的财税支持政策在某些领域缺位。首先，缺乏有效提升装备升级及工艺研发能力的财税支持。财政资金对于职业教育的支持力度比较薄弱，也缺少对产、学、研三者结合方面的系统性支持。其次，缺乏开拓高端市场、高端产品的财税支持。要通过财税手段积极开拓制造业高端市场，从而实现产业全面升级的目标。同时，缺乏有效支持零部件产业发展的财税支持。我国零部件产业专业化程度低，零部件生产企业规模小，在市场上处于不利地位，财税政策应着力于支持零部件生产企业兼并重组，壮大企业规模，同时也要有效引导零部件产业提升专业化程度。此外，缺乏对大中型装备制造业企业主辅分离的财税支持。

三是服务于制造业的生产性服务业缺乏财税支持。我国生产性服务业对制造业的“推力”不够，原因之一是财税政策支持不到位。一方面，在我国经济较发达的地区和以制造业为主导的地区，生产性服务业的市场存在弱化问题，财税政策对其市场化的推动明显不足；另一方面，财税政策对增强生产性服务业资源流动性的支持不够。