张红宇：准确把握农地“三权分置”的深刻内涵

当前，农村改革已经步入新的历史阶段。习近平总书记明确指出，新形势下深化农村改革，主线仍是处理好农民和土地的关系。现阶段，深化农村土地制度改革要立足于推进农业现代化，解决好农业问题、农民问题，不断健全和完善具有中国特色的农村土地制度。《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》明确了农地产权制度的“四梁八柱”，对今后一段时期我国农村土地制度改革具有重要的指导意义。

“三权分置”是又一重大制度创新

“三权分置”是农民的伟大创造，是新的历史条件下，继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，在理论上继承和丰富了我国农村双层经营体制的深刻内涵，对推进农业供给侧机构性改革、发展现代农业具有重要的制度保障作用。由于经济社会发展的外部环境发生了很大变化，与家庭联产承包责任制相比，“三权分置”的制度设计目标靶向、主体构成、制度绩效取向和效果是不同的。

从改革目标看，改革开放之初，农村生产力较为低下，实行家庭联产承包责任制，由公有公营到公有私营，还原了农业家庭经营最优的本质特征，赋予了农民更加充分的生产经营自主权，解决了农民的生产积极性问题，为农业农村经济快速发展提供了巨大制度红利。现阶段经济社会条件发生变化，农村生产力已有极大提高。实行“三权分置”，更多着眼于农业资源优化配置问题，通过放活经营权来提高土地产出率、资源利用率和劳动生产效率，推动适度规模经营和现代农业发展。

从主体构成看，实施家庭联产承包责任制，承包经营权依据集体经济组织身份来取得，体现了集体经济组织的成员权，具备特定性和专属性。从某种程度上来讲，这样的产权制度限制了资本、技术等先进要素的进入。在“三权分置”制度框架下，通过放活经营权，实现了均包到竞包，打破了社区的封闭和户籍的限制。有能力、有意愿从事农业的主体可以通过市场化手段来获得经营权，具备社会性和开放性，有助于激发土地、资本、技术等要素活力。

从制度绩效看，实施家庭联产承包责任制，形成了户户包地、家家种田的均田制格局，顺应了低生产力水平环境下公平优先的原则，强调的是平等。“三权分置”则要求顺应生产力大提高的趋势，更多体现了效率和可持续发展要求，通过生产或服务的规模化，解决户户包地、家家种田的“弱者种田”局限，降低成本、规避风险、提升效率，推动形成承包小农、经营大农并存的格局，有助于提高农业发展质量效益和竞争力。