张红宇：准确把握农地“三权分置”的深刻内涵（3）

实施“三权分置”的工作保障

实行“三权分置”涉及农村集体经济组织、承包农户、经营主体等多方权益，是一个复杂而艰巨的系统工程。要有足够的历史耐心，坚持尊重农民意愿、守住政策底线、坚持循序渐进、坚持因地制宜，统筹谋划、稳步推进，确保“三权分置”有序实施。

抓紧抓实确权登记颁证工作。农村土地确权登记颁证，是实施“三权分置”的重要前提。集体所有权方面，当前集体土地所有权确权登记颁证工作已基本完成，要进一步完善相关政策，加强成果转化和应用，切实保护好农民的集体土地权益。农户承包权方面，承包地确权登记颁证目前时间过半，任务也已过半。截至2016年底，全国有2582个县（市、区）开展了试点，确权面积近8.5亿亩，约占全国二轮承包合同面积的70%。今年又新增了北京、天津、重庆、福建、广西、青海等6个省市试点，基本全面铺开。从先期试点来看，承包地确权登记颁证摸清了承包地的底数，基本解决了承包地块面积不准、四至不清等历史遗留问题，化解了大量土地承包纠纷，让农户吃上了“定心丸”，使他们更加放心流转土地，改革的制度绩效已经开始显现。一些地方在做好确权登记颁证工作的基础上，还积极开展土地经营权抵押融资试点，取得了不错的效果。下一步，要继续加强分类指导，确保承包地确权登记颁证试点工作按时保质完成。土地经营权方面，为了促进土地经营权功能更好实现，现阶段要提倡通过流转合同鉴证、交易鉴证等方式对土地经营权予以确认。

提升土地流转管理和服务水平。引导土地经营权健康有序流转，是实行“三权分置”的重要举措，也是发展现代农业的必由之路。一是健全农村产权交易市场建设。目前各地共建立了近2万个土地流转服务中心，为农户和新型经营主体提供价格信息、政策咨询等土地流转服务。下一步关键是引导市场运行规范，提高市场服务能力和水平。二是规范土地流转行为。2016年6月，农业部印发了《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》，指导各地规范土地流转交易行为。要在市场规范的基础上加强流转合同管理，推广使用流转合同示范文本。三是加强土地流转风险防范。全国已有20个省份初步建立了工商资本租赁农地监管和风险防范制度，一些地方探索建立了土地流转履约保证保险等制度。要进一步完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制，严格准入门槛，加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，妥善化解土地承包经营纠纷。

培育壮大新型经营主体。各类新型农业经营主体是引领现代农业发展的主力军。目前，全国家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型主体数量已经超过280万家。这些新型主体在建设现代农业、保障农产品有效供给等方面发挥着越来越重要的作用。但由于扶持政策不健全、社会化服务支撑不足等制约，当前新型主体发展正处在爬坡迈坎的关键时期，亟须政府予以扶持。构建政策扶持体系，完善新型经营主体财政、信贷保险、用地、项目扶持等政策，建立健全新型职业农民培育制度。加强示范培育，积极创建示范家庭农场、农民合作社示范社、农业产业化示范基地、农业示范服务组织，示范引导新型经营主体发展。密切利益联结，引导新型经营主体与承包农户建立紧密利益联结机制，带动普通农户分享农业规模经营收益。引导融合发展，支持新型经营主体相互融合，鼓励家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等联合与合作，依法组建协会、联盟。

加快修订完善相关法律。农村土地“三权分置”涉及各方主体的财产权益，需要法律的确认和保护。要加快修订完善农村土地承包法等相关法律法规，抓紧研究农村集体经济组织、家庭农场、农村土地经营权抵押贷款等方面的立法问题，总结土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营等试点经验，加强重大问题研究，积极推动立法工作。

（作者系农业部农村经济体制与经营管理司司长）