姜明安：尊重行政规划的法制属性

行政规划的制定和实施必须遵循法治化途径，对此不仅越来越有共识，而且越来越有迫切感了。这种共识和迫切感是怎么形成和催生出来的呢？宪法确立依法治国、建设法治国家的方略，中央提出依法行政、建设法治政府的目标自然是重要因素，但更迫切的因素恐怕是近年来出现的房屋拆迁、土地征用纠纷和在这些纠纷中凸显出来的侵权、滥权、腐败现象。我们应该通过建立法律制度来尽量避免或减少纠纷。那么，行政规划法制化究竟应该选择什么样的路径呢？

首先，行政规划的制定必须保障公众参与。

公众参与的途径和形式是多种多样的：就参与途径来说，既应有通过人民代表机关的参与，例如，城市建设总体规划，土地和各种资源利用的总体规划，交通、能源、电信发展的总体规划必须通过人民代表机关讨论和审议通过；也应有社会公众和利害关系人的直接参与，例如，涉及土地征用和房屋拆迁等行政相对人切身利益的各种建设规划、治理规划、文物保护规划等，必须广泛征求和听取社会公众的意见，特别是征求和听取相应规划所直接或间接涉及的利害关系人的意见。总之，公众参与是现代行政法治的第一要求，是避免或减少因行政规划而产生的侵权、滥权、腐败以及各种纠纷的第一屏障。

其次，行政规划的设计必须以人为本，以人的可持续发展为依归。

行政规划设计自然要考虑经济建设、考虑商业部署，考虑对外交流、考虑旅游观光，考虑所在地区、所在城市、所在乡镇的脸面与形象。但是，这一切考虑都必须以人的福祉为最终依归，如果离开了人的福祉去考虑其他目标，那就必然导致异化：人们通过精心规划，高楼大厦林立，道路交通四通八达，GDP扶摇直上，但人们的生活质量却越来越下降。因此，行政规划的设计必须首先考虑人，考虑人的生存、健康和精神生活的需要。而且，不仅考虑本代人的需要，还要考虑下一代人，考虑子子孙孙的需要。规划设计必须以人的现在和未来的可持续发展为依归。

第三，行政规划的实施必须遵循公开、公平、公正的正当法律程序。

行政规划实施的正当法律程序的基本要求是公开、公平、公正。所谓“公开”，包括规划(含总体规划、区域规划、详细规划、长远规划、中期规划、短期规划等)本身公开，规划审批、许可的条件公开，规划审批、许可和监督的程序、手续公开，不服规划执法行为的救济途径公开；所谓“公平”，是指各相应行政机关在对各种规划许可申请进行审批，对被许可人进行监督、检查，以及实施其他各种规划行政执法行为过程中，要对所有行政相对人同样情况、同样对待，不同情况、不同对待，不能对任何特定行政相对人予以歧视；所谓“公正”，是指各相应行政机关及其工作人员在行政规划执法过程中，应避免偏私。为了保证行政规划执法的公开、公平、公正，必须通过行政规划立法确立一系列的相应正当法律程序制度，如告知、听取申辩、说明理由、不单方接触、职能分离，以及执法信息公开和社会公众评论制度等。