国家监察体制改革的史鉴与对策

纪委监督体制、行政监察体制、司法监督体制等都是我国监督体制的重要组成部分。虽然分属在政党、行政、司法中的监督机构的监督对象、职责权限、措施手段、程序方法有很大不同，但都共同行使监督职能，彼此相互协作和作用，共同构成了监督体系的有机整体。适应革命、建设和改革开放形势的需要，我国的监督体制改革就一直没有中断。当前的监督体制建立在以前改革探索的历史基础之上。目前推行的国家监察体制改革无法割断与历史的联系。因此，全面深入了解这段改革历史，是有效推进国家监察体制改革必须掌握的“基础功”。

一、中国共产党成立到改革开放前的监督体制改革

中国共产党是执政党，纪委在监督体制中发挥着至关重要的作用。中国共产党自建党开始就一直重视纪律建设，有相应的监督体制保障纪律执行。如第一个纲领就规定党员受地方执行委员会的严格监督，地方委员会的财务、活动和政策，应受中央执行委员会的监督。［1］［2］党的各级执行委员会同时履行监督职责，是纪律的执行机构。1927年4月，中共第五次全国代表大会通过《中国共产党第三次修正章程决案》，规定在全国代表大会及省代表大会选举中央及省监察委员会。这个文件是党内监督的开山之作，发挥着重要的“奠基作用”，为党内监督体制建设和改革提供了思想理论指引和可借鉴的具体制度内容。第一，设立监察委员会的目的是“为巩固党的一致及权威”。当监察委员会与同级党的委员会发生争议时，“则移交至中央或省监察委员会与中央或省委员会联席会议，如联席会议再不能解决时，则移交省及全国代表大会或移交于高级监察委员会解决之”。［3］第二，强调监察委员会的相对独立性。“中央委员及省委员不得兼任监察委员”，避免利益冲突，不能自己监督自己。第三，提供监督条件，监察委员会履职有保障措施。“中央及省监察委员会，得参加中央及省委员会议，但只有发言权无表决权。遇必要时，得参加相当的党部之各种会议。” 第四，与党委会是基本平行的关系，享有特殊权力和权威。“中央及省委员会，不得取消中央及省监察委员会之决议；但中央及省监察委员会之决议，必须得中央及省委员会之同意，方能生效与执行。”［4］1928年7月，中国共产党第六次全国代表大会召开，改监察委员会为审查委员会，职权范围缩小。之后，审查委员会又改为党务委员会，负责监督职责。1938年，六届六中全会要求区党委之下设立监察委员会。1945年4月至6月召开的中国共产党第七次全国代表大会取消审查委员会，规定“党的中央委员会认为必要时，得成立中央监察委员会及各地方党的监察委员会”，并具体规定了各级监察委员会产生的办法、任务和职权。从五大开始，通过专门监督机构行使党内监督权的机制正式固定下来。

新中国成立后，党内监督机构也在不断调整变化。1949年11月，《中共中央关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》下发，各级纪委相继成立。这时的纪委是各级党委的一个工作部门，犹如党的宣传部和组织部一样，在同级党委领导下工作，与上级纪委的关系是指导关系。1955年3月，中国共产党全国代表大会通过《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》（以下简称《决议》），中央和地方监察委员会陆续恢复和重建。《决议》规定党的各级监察委员会与各级党委的关系是指导关系，上下级监察委员会之间是领导关系，以系统领导为主的体制加大了监察机关的权力。［6］但这一体制并不长久，1956年9月，党的八大党章规定，“各级监察委员会在各级党的委员会领导下进行工作”，党委和监委的关系由指导关系改为领导关系。同时规定上级监委有权检查和指导下级监委的工作。“双重领导”关系得到明确。1962年9月，党的八届十中全会做出《关于加强党的监察机关的决定》，规定中央监察委员会可以派出监察组常驻国务院所属各部门，派驻开始成为一种重要的监督方式。1969年，各级监察委员会被撤销。

行政监督体制改革主要体现在国家行政监察机构的变革方面。1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》第十九条规定：“在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监察各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。” 10月，中央人民政府政务院人民监察委员会成立，地方各级人民政府监察委员会相继成立。人民监察委员会是人民政府的一个部门，《中华人民共和国中央人民政府组织法》第十八条规定，政务院人民监察委员会负责监察政府机关和政府公务人员是否履行其职责。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，会议通过的《中华人民共和国国务院组织法》规定：“中央人民政府政务院改为国务院，原中央人民政府政务院人民监察委员会改为国务院监察部”，地方行政监察机关也相继改名，如北京市人民政府人民监察委员会改名为北京市监察局。1959年，中共中央决定，取消政府的行政监察机构，其职能由党的监察委员会行使，地方各级政府的行政监察机构也随之被撤销，其职能归于党的监察委员会。

司法监督体制也经历了几乎同样的命运。1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议表决通过的《中央人民政府组织法》第五条规定：“组织最高人民法院及最高人民检察署，以为国家的最高审判机关及检察机关”。1954年，第一届全国人民代表大会全体会议通过了《人民检察院组织法》，“人民检察署”的称谓变为“人民检察院”。1966年5月，“文化大革命”开始，中国社会进入十年浩劫时期。非常规的运动方式代替了常态监督体制，造成了社会的严重混乱，监督体制改革探索遭受了重大挫折。实践表明，缺乏稳定的政治环境和正确思想的指导，监督体制改革很难推行，更谈不上取得实效。

二、改革开放后到十八大前的监督体制改革

1978年十一届三中全会召开后，吸取“文革”教训，各种监督体制开始恢复。最早恢复的是党内监督体制，这体现了党内监督在监督体系中的关键地位。十一届三中全会选举产生了以陈云为第一书记的中央纪律检查委员会后，各级纪委相继恢复，规模逐步扩大，从中央到地方人员配备完整。为强化监督，纪委内部的改革也在不断进行，如职责任务调整、提升职能室主任级别、调整纪委书记在党委的分工排序、完善纪委与党委的关系等。

司法监督恢复的时间也比较早，体现了党和国家对法制的重视。1979年7月，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《人民检察院组织法》，明确规定人民检察院是国家的法律监督机关，检察机关很快恢复工作。《刑事诉讼法》还给予检察院自行立案侦查的权力，对于贪腐等经济案件都可以直接动用侦查权。但在80年代初期，检察院主要是按照党委和纪委的要求，配合打击包括腐败在内的经济犯罪案件。司法监督机制的改革力度较大。如1988年3月8日，深圳市人民检察院成立全国检察机关第一个经济犯罪案举报中心（后更名为举报中心）后，最高人民检察院在全国进行试点和推广，不到一年的时间内，全国各级检察院建立起3600多个举报中心。1995年11月10日，最高人民检察院反贪污贿赂总局正式成立，截至1995年年底，全国地方各级检察院几乎都设立了反贪局。2005年5月，最高人民检察院发出通知，要求地方各级人民检察院渎职侵权检察机构统一名称，成立反渎职侵权局。检察机关人员也呈现出不断上升的趋势。1994年，检察机关人员总数为194456人，2001年增加到226839人。2002年因为机构改革削减了部分人员，但之后又不断增长，到2009年达到231705人。

行政监督体制恢复之后，机构比改革开放前增多，其中一个重要的改革是审计机关的成立。1983年9月15日，根据1982年12月4 日第五届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国宪法》第91条的规定，审计署正式成立，之后各级审计机关陆续挂牌。监察机关的恢复相对较晚。1986年12月2日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过《关于设立中华人民共和国监察部的决定》，恢复并确立国家行政监察体制。因为两个机构职能重复严重，1993年1月，根据中共中央、国务院的决定，中央纪委、监察部开始合署办公，实行“一套工作机构、履行党的纪律检查和行政监督两项职能”的体制。之后，地方各级纪委和监察机构都实行这一体制。2005年10月，十届全国人大常委会审议并批准了《联合国反腐败公约》。为履行《公约》，深入推进预防腐败工作，2007年9月13日，党中央、国务院决定成立国家预防腐败局，之后各地也相应成立了地方预防腐败局。

改革开放后监督体制改革力度较大，直接表现为监督机构增加，人员编制大量增多。但改革也存在一些问题，如反腐败机构职能重复交叉，监督力量分散，出现“九龙治水而水不治”的现象。腐败和不正之风并没有因为机构和人员编制增加而减少，相反在20世纪90年代之后腐败形势变得严峻复杂。事实表明，机构人员的增多并不一定就能换来廉洁。仅靠机构和人员增加的扩张式改革，没有运作机制的转变和制度有效性的释放，难以达到反腐败的目标。