国家监察体制改革的史鉴与对策（3）

四、对国家监察体制改革的思考与对策

2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》）。12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议决定，在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作。从公开报道的资料来看，三地的改革主要聚焦机构建设，整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，成立监察委员会，作为监督执法机关与纪委合署办公。虽然《方案》要求三地从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验，但地方的改革受到很多的限制。

第一，是权限问题。因为没有相应的立法权限，地方没有权力制定出台一些与廉政建设有关的法规制度，如干部人事制度、社会保障政策等。下位法不能违反上位法，地方只能执行中央的规定，不能突破上位法律规定。几年前，一些地方探索财产申报制度改革，最后无疾而终。广东省佛山市等地很早就探索将检察院反贪、反渎、预防、公安经侦、审计机构合并在一起的改革，但阻力重重，受到的法律限制和羁绊太多。全国人大的决定虽然给地方授权，但授权的范围比较狭窄，主要是成立监察委员会，将检察机关的部分机构和人员转隶到纪检监察机关，对于这个新机构的职能、职权、措施进行了规定，但对影响这个机构发挥作用的相关制度和机制改革并没有明确授权，因而试点地方可能展不开拳脚。

第二，全国性的问题地方难以解决。在全国长期存在的带有普遍性的问题，仅仅一个地方或几个地方，往往难以取得成效，必须得全国一盘棋统一抓才能取得效果。如公款大吃大喝的歪风，早在改革开放初期很多地方就开始整治，但三十多年几十个文件管不住一张嘴。十八大以来，加大顶层设计，中央出台系列制度，推动预算财务等制度改革，全面综合从严整治，强有力曝光和惩处，这股歪风才基本被刹住。又比如诚信体系建设，地方根本无法解决，仅仅银行、房产等信息，地方纪检监察机构查询都比较困难。解决信息 “孤岛”现象，打破信息共享壁垒，打破反腐败信息查询难、需要时间长的问题，只能依靠中央统一推进有关改革。

第三，机构改革的“陷阱”。现在一说到体制改革，往往就变成了机构调整和人员增减变动的改革。以前我国的很多监督体制改革之所以成效不明显，一个重要因素就是过于关注机构和人员改革。改革某种程度上得先考虑人的安排，因人设岗现象存在，导致改革成了“夹生饭”。在新的机构，工作和人员磨合往往需要较长的时间，往往错过了干事改革的时机。这次三地试点改革就已遇到人员和思想融合、机制和工作融合等问题，再次说明机构改革存在一定的局限性。十八大以来的纪检监察体制改革之所以成效显著，主要在于没有将改革重心放在机构改革上，而是突出机制运作的变革，将现有人员和机构基础上，调整内部结构，转职能、转方式和转作风，把现有的制度和措施用足，“旧枝长新芽”，释放新效果。

将检察院反贪污贿赂、反渎职侵权、职务犯罪预防部门机构、职能、人员整体划转到纪检监察机关，这是一项任务繁重的工作，不仅仅是因为涉及机构整合人员安排与融合的问题，而是因为这项改革不是一个机构内部的变动，而是涉及多个机构之间的联系，涉及国家权力的重新配置，牵一发而动全身，需要修改相关法律和制度。为做好此项工作，人大、检察院、纪委、监察、党委、人事组织等多个部门和机构都要参与其中，全国上下都得跟着行动，协调工作任务相当繁重。因此，要做好此项改革，应该借鉴我国历次反腐败机构改革的经验，全面充分论证和设计，系统化抓实推进有关工作。

第一，合理确定改革目标重点。改革目的可以具有多重性，但应有层次性，要善于抓住主要矛盾，解决主要问题。《方案》提出，“深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系，履行反腐败职责，深入推进党风廉洁建设和反腐败斗争，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。”文件中提出的是一个目标集群，可以分解为多个具体的目标。最为直接和具体的目标就是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。三地试点推进比较快，落实比较到位的就是成立监察委员会，从而较容易实现了整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段的目标。但对于“深入推进党风廉洁建设和反腐败斗争，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制”这个实效性目标，各级党委和纪委往往强调不多，一方面可能是因为缺乏具体量化的指标或衡量的标准，另一方面可能是短时间内难以做到。其实，改革目标中，最为重要的实效性目标，因为产生遏制腐败的效果才是国家监察体制改革的最终目的。当然，短期内地方试点受到很多局限，难以看到具体实效，但未来全国推行这项改革之后，应将实效性作为国家监察体制改革的目标和努力方向。要对实效性目标设置考核指标或者评价体系，由全国人大或者委托第三方机构对此项改革实施效果进行评估并予以公布。

第二，增加预防腐败的职责。监察委员会除了监督、调查、处置三项职责之外，尚应有预防职责，但目前《方案》没有写入。监督、调查、处置大部分都是事后性工作，没有有效预防措施，这些职能履行的成本会很高。增加预防职能，采取预防措施进行评估、教育、宣传、与社会建立联系等，会有效防范和降低腐败风险。监督执纪问责是纪委的主责主业，但检察院预防职务犯罪部门已经转隶过来，预防腐败局也有预防职能，就应该发挥这些机构和人员的作用，而不能让其成为陪衬。因为目前腐败形势尚严峻复杂，纪委仍须将主要力量用于监督执纪问责。在预防机构全部归并到国家监察委员会之后，如果预防职能不增强，就会有弱化的风险。监察委员会监督执纪与问题打交道，不仅要善于发现问题，更要善于分析总结和解决问题，尤其是从源头防范问题发生，要有针对性地敦促和监督相关机构和部门推动改革及时纠错补漏，提出明确具体的监察建议，防止腐败再发。宣传和教育是预防腐败的重要措施，十八大以来，网络曝光等宣传力度的增强放大了打“虎”拍“蝇”、正风肃纪的效果和震慑力，这项工作力度得继续保持。国家监察委员会还要与律师协会、商会、大公司企业、学会等组织保持联系沟通，共同采取防范腐败的措施和开展宣传活动，促进行业自律和监管，营造廉洁的社会环境。

第三，重视并用足监督措施。从机构改革角度而言，将检察院的一部分合并到纪检监察机关，虽然人员会增多，但就措施手段而言是调存量的改革，而不是增量改革，因为从试点地区的监察委员会履行的职责和可以采取的措施来看，都并没有额外增加。监督、调查、处置职责早已都有，谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等十二项措施也早已都有。合并之后，可以使用这些措施的主体和人员变多而已。如果不创新工作方法，对这些措施的使用力度、方式、程序等进行改革，不让这些措施的威力发挥出来，改革就会只有形式而缺少内容。因此，要学习借鉴十八大以来创新运用函询约谈、问责追责、网络曝光、巡视审计、纪律审查、两个责任等措施的方法，加强信息舆情跟踪、搜集分析和研判，利用好个人有关事项报告、诚信体系等数据库平台，让法律授予监察委员会的每项措施都能见到实效，迅速树立监察委员会的权威。

第四，继续完善机构的内部改革。监察委员会设立之后，与纪委合署办公，检察院反贪局、反渎局、职务预防犯罪机构以及监察部（厅、局）、预防腐败局就要撤销。新机构和新人员磨合过程中难免出现不协调的问题，必须及时调整不合理的内部职能和分工，加强内部管理，提高工作效率。在人员编制不可能增加的情况下，合理优化配置监督执纪力量，要着力解决好两个问题：一是协调处理好派出机构本级与派驻机构的力量配置问题，实行人员统一管理，合理统筹安排使用；二是整合末梢执纪监督机构的力量，如乡镇纪委、县级机关纪检组、企事业单位纪委（纪检组），采用联合执纪、交叉检查、巡视巡查等方法实现监督全覆盖，而不必完全采用“机构设门”“人员驻门”方式，使得监督力量过于分散。按照监督对象和监督难易程度合理配置监督力量，公职人员数量多的地区，监督力量多，每年根据具体情况调整监督执纪人员。加大监督执纪干部交流、轮岗和业务培训，提高监督执纪水平，统一执纪标准。推行国家监察人员职业化，非领导职务实行专业技术职务管理，提高专业化能力。

第五，找到自我监督的平衡点。国家监察体制的改革是权力配置体系的重大调整。无论是党内监督、行政监督、司法监督还是现在正在推行的国家监督，都是政权体系的自我监督，是党和国家监督权行使方式的变革。自我监督具有自己的优势，但也有明显的不足，就是监督容易受到干扰，难以监督到位。国家监察委员会成立之后要与纪委合署办公，党内监督和国家监督相互融合。党内监督一个老大难的问题就是党委和纪委的关系问题，如前所述，党内历史上曾经围绕领导和指导关系而反反复复。强调系统垂直领导为主，监督力度加大，但难以达到党内高度集中统一的目的。强调党委领导，则会出现对地方党委主要领导权力过大，监督不到位的问题。各级监察委员会成立之后，这个党委和纪委的关系问题仍然会绕不开。纪检监察人员增多，手段措施更多，权力更大，找准自我监督的平衡点就更为重要。要发挥纪检监察机关的作用，保证其独立履行职责，单独预算安排财政经费保障其独立地位。同时要对监督权进行合理制约和限制，如建立人民监督权力的实现机制，各级监察委员会每年要向各级人大报告工作，接受其监督，对其报告进行表决。在人大设立专门的反腐败委员会，将纪检监察机关内部的干部监督管理室划转到人大的反腐败委员会，并赋予该委员会确定监察委员会财政预算、研究起草监察相关法律制度等职责，避免自己监督，防止“灯下黑”。建立新闻发言人制度，与媒体保持密切沟通与合作关系，主动接受媒体监督。加大国家监察委员会查办的违纪违法行为结果公开，将不涉及国家秘密的违纪违法行为处理决定书公开。要防止监督权不当使用带来的改革创新动力不足的问题。改革创新动力不足的危险可能不亚于腐败的危险。要贯彻落实《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，抓紧建立容错纠错机制。

第六，敦促并力推外围配套改革。国家监察体制的建立和完善不能孤立地单兵突进，因为腐败产生的原因是多因素综合作用的结果。治理腐败应从系统论出发，既要注重反腐败机构自身的改革，同时要推进相关的外围改革。国家监察体制改革作为国家治理体系和治理能力现代化建设的一个部分，必然与其他改革相互辉映。没有相关配套制度的协同作用，国家监察体制发挥的作用有限或难以发挥作用。改革开放以来，经济长期高速发展，但也产生了很多社会问题，给反腐败增加了很多困难，如贫富差距过大导致干部心理失衡，优质的公共产品供给不足和分配不均给吃拿卡要带来大量机会。干部制度虽然进行了改革，如取消就业分配制度，引入双向选择、竞争上岗等，国企和事业单位人员也签署聘用合同，但“铁饭碗”并没有打破，“能进不能出、能上不能下、能高不能低”现象依然存在，很多单位存在“三分之一”干部，给动真格监督执纪带来顾虑和压力。《劳动法》在公共机构并不完全适用，公务员、事业单位人员社会保障不同于企业，真正推行聘任制、严管干部队伍增加了很多障碍。从西方发达国家反腐败经验来看，大部分国家的反腐败机构较少，人员不多，如德国反腐败主要靠检察院，黑森州负责反腐败的检察官仅10名，该州公职人员10万人左右。但普通公民很够直接接触到的腐败并不多，主要原因在社会综合治理比较好，没有必要去行贿求人。另外就是社会管理体制比较完善，发现和调查腐败的成本很低。如通过社会诚信体系，就容易掌握一个官员的资产、收入、信用信息、消费记录等，腐败风险很大。因此要全面深化改革，如改革财政预算管理体制、人事管理制度、社会保障体系、社会诚信体系等，降低腐败机会和愿望，提高腐败成本和风险。抓紧修改《宪法》和《行政监察法》《刑事诉讼法》《公务员法》等法律制度，为改革提供法律支撑和保障。

第七，把私营机构纳入监督范围。目前试点《方案》要求“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”，有的学者将监察委员会的监察对象解释为国家工作人员。［9］不论将对象限定为公职人员还是国家工作人员，监察对象都有很大局限性。从发达国家反腐败经验可以看出，当经济社会发展到一个阶段之后，经过有效的治理，公共机构的腐败会大幅减少，私营机构行贿及其内部的腐败问题将成为关注的重点。因此发达国家的反腐败机构都将私营机构纳入监管范围。十八大后，经过有效治理，腐败蔓延的势头已经得到控制，公共机构的增量腐败大幅减少，存量腐败也在快速消化和解决。私营机构腐败由公安机关查处，由于没有足够多的警力对私营机构的腐败进行打击和预防，这个领域的腐败虽然比较严重，但长期不受“关注”。行贿与受贿紧密相连，私营机构行贿及其内部的腐败严重影响整个社会的廉洁建设。检察院和预防腐败局都行使预防腐败职责，已经将私营机构的预防包含其中。国家监察体制改革应该继续将私营机构腐败预防纳入职责范围，同时将公安机关打击私营机构腐败的机构和人员并入监察委员会，由其统一行使私营机构腐败调查的职责。

（作者：蒋来用，中国社会科学院社会学研究所廉政建设与社会评价研究室主任，中国廉政研究中心副秘书长）

［参考文献］

［1］中共中央文件选集（第一册）［M］.北京：中共中央党校出版社，1989：3-4.

［2］中国共产党组织史资料（第8卷）（上）［M］.北京：中共党史出版社，2000：2.

［3］［4］中国共产党第五次全国代表大会［M］.北京：中共党史出版社，2007：125-126.

［5］［6］李学勤.中国共产党纪律检查工作60年［M］.北京：中国方正出版社，2009：5，33.

［7］李志勇.明确责任担当提升履职能力［N］.中国纪检监察报，2014-05-29.

［8］王岐山.依法治国依规治党 坚定不移推进党风廉政建设和反腐败斗争——在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的工作报告［R］.2015-01-12.

［9］吴建雄.国家监察体制改革的前瞻性思考［N］.社会科学报，2017-02-15.