国家监察体制改革的史鉴与对策（2）

三、十八大以来监督体制改革的成功经验

十八大后的监督体制改革，可以说在机构和编制上基本没有多大的动作，但在运作机制上改革力度很大，效果十分明显，其中影响最大的是纪检监察体制的改革，具有以下鲜明特点：

（一）职能调整定位清晰。纪检监察机关通过做“加法减”收缩“战线”，调整纪检监察职能。“做加法”就是在内设机构、行政编制、领导职数总量“三不增”的情况下，增强监督执纪力量。中央纪委监察部增设4个纪检监察室、1个纪检监察干部监督室，组建宣传部和组织部，通过内部调剂直接增加从事纪律审查业务的人员100多名，执纪监督部门数量和人员力量分别占机构和编制总数近70%。［7］全国31个省（区、市）纪委紧跟中央纪委步伐，通过盘活存量，优化和整合机构，新增61个纪检监察室，增幅达36%。机构调整后，省级纪检监察机关中纪检监察室多数为7至8个。全国省级纪检监察机关中执纪监督人员占总编制比例平均达到57.6%。“做减法”就是全力清理参与的议事协调机构。中央纪委参与的125个议事协调机构精简至14个，省区市一级共参与4619个减至460个，精简比例达90%以上。中央纪委和地方纪委要求纪委书记、派驻纪检组长不再分管其他工作，对兼职行为进行清理，防止角色混乱、职能泛化、监督缺位。有伸有缩、增减结合的调整有效解决了纪检监察机构职责不清、职能发散、主业荒疏等问题。

（二）优化双重领导体制。党章规定下级纪委同时受同级党委和上一级纪委领导。实践中，常常出现下级纪委监督执纪履职面临压力和干扰，不敢完全放开手脚，较真执纪易被孤立，地方纪委监督独立性和权威性不够，严重影响相互制约又相互协调的权力结构和运行机制的形成，导致一些地方和部门出现“一把手”监督难甚至腐败的问题。针对现实中的问题，中央与时俱进推动党的纪律检查工作双重领导体制改革，提出了“两个为主”，即查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告；各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。中央纪委派驻纪检组组长、副组长和省区市、中管企业纪委书记、副书记提名考察办法制定实施。人事和办案两项重要权力上强化了系统领导为主。大幅增加的信访举报、立案结案、受党纪政纪处分人数表明，查办腐败案件的干扰和担忧减少，各级纪委的监督权威和工作积极性明显提升。

（三）法纪修改富有新气息。《刑法修正案草案九》完善行贿犯罪财产刑规定，判有期徒刑的同时“并处罚金或没收财产”；严格对行贿罪从宽处罚的条件，完善预防性措施的规定。修改后的《刑事诉讼法》规定，人民检察院对于重大的贪污、贿赂犯罪案件，经过严格的批准手续，可以采取技术侦查措施；行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。《纪律处分条例》以政治纪律和政治规矩为首划出了不可触碰的行为底线，新增了群众纪律、生活纪律等内容。《中国共产党问责条例》规范和强化党的问责工作。修订后的《中国共产党党内监督条例》监督主体、监督内容、监督对象、监督方式等重要问题做出新规定。新的纪律规定都强调“纪法分开”，凡是国家法律已有的内容，党规党纪就不再重复规定。因此新规删除了大量与法律重复的内容。在纪律审查过程中，发现了违法行为，不用“吃干榨尽”，只要将其中一个违法事实查清就应移送司法机构，而不能越俎代庖，将所有违法事实调查清楚之后再移送司法机关。

（四）责任追究有新突破。责任追究是党风廉政建设责任制中最难啃的“骨头”，具有牵一发而动全身的作用。十八大以来，党风廉政建设的一项重大贡献就是在理论和实践上破了责任追究这道难题。首先，提出“两个责任”，党委负主体责任、纪委负监督责任，要求守土有责，种好自己的“责任田”。在十八届中央纪委第三次全会上，习近平总书记把党风廉政建设主体责任概括为五个方面，基本列出了主体责任“清单”，要求各级党委主动担负选人用人、正风肃纪、教育监督、案件查办、以上率下的责任，以重点责任的落实带动全面责任的落实。王岐山同志要求纪检监察机关聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，紧紧围绕监督执纪问责，深化“三转”，把不该管的工作交还主责部门，做到不越位、不缺位、不错位。其次，开启责任追究“压力机”，真打“板子”处理人。2015年上半年共有370多个单位的党委（党组）、纪委（纪检组）和4700多名党员领导干部被问责。失职渎职行为问责力度同时加大，2014年2.1万人被追究责任。［8］搞腐败要被追究，反不了腐败要担责，中央向各级党组织释放强烈的反腐信号。

（五）监督执纪用新举措。监督执纪方式明显变化是十八大以来正风反腐取得成效的重要原因。纪检监察机关聚焦党风廉政建设和反腐败，把监督执纪问责作为主责主业，按照党章赋予的职权，采取灵活多样的措施担当履职，纪委的权威和信任度迅速提升，监督执纪环境氛围迅速改变。首先，不管是“老虎”还是“苍蝇”，在国内还是在国外，是纪检干部还是非纪检干部，都一视同仁、概莫能外。其次，各级纪检监察机关紧盯元旦、春节、“五一”、端午、中秋、国庆等关键节点，从烟花爆竹、月饼等具体事抓起，牵头建立明察暗访等常态化机制，网站密集“公开曝晒”违反中央八项规定精神行为。再次，中央和中央纪委坚持问题导向，善于发现问题，敢于直面和正视问题，敢于担当负责。审计和巡视是反腐倡廉建设的两把“利剑”，聚焦发现问题，频率和力度明显加大，发现并移交大量问题线索。

十八大以来纪检监察体制改革收到明显成效，腐败恶化的态势得到遏制，节俭办事逐步成为习惯，公职人员底线意识明显增强，一些习以为常的错误和积习难改的问题得到解决，公私界河逐步分明。