宋月红：当代中国民族区域自治的建设和发展（3）

民族自治地方的建立和发展

实行民族区域自治的一个根本问题，就是要在少数民族聚居区建立民族自治地方。新中国成立以来，在建立内蒙古自治区和规范民族自治地方创建的基础上，通过宪法确立并依法实施民族区域自治，各级各类民族自治地方在全国逐步建立起来。

从行政建制上看，民族自治地方起初一律称为“自治区”，自1954年宪法颁布以来，根据少数民族聚居地方的民族关系、经济发展等条件，参酌历史情况，将民族自治地方确定为自治区、自治州、自治县（旗）三级。民族自治地方的三级建制，有利于适宜实行民族区域自治的少数民族聚居区建立相应的民族自治地方，一个少数民族可以建立规模不等、层级不同的民族自治地方，也有利于一些少数民族聚居区在一般行政区或其他民族自治地方之中建立较低层级的民族自治地方。据统计，截至1998年年底，我国民族自治地方共有155个，其中自治区为5个、自治州为30个、自治县（旗）为120个。此外，还有1256个民族乡。民族乡因人口规模和区域面积较少，不宜实行民族区域自治，不属于民族自治地方，但它比一般的乡有更多的权利，这是民族区域自治的重要补充。由此，实行民族区域自治的少数民族人口占少数民族人口总数的75%，民族自治地方行政区域的面积占全国总面积的64%。

从历史基础上看，民族自治地方建立自治机关的历史发展各有其特点。就内蒙古、新疆、广西、宁夏和西藏等五个自治区来说，建立自治区的政权基础、社会基础和民族关系是不同的。民族自治地方的建立可以分为如下情况：

一是从旧中国跨越到新中国。例如内蒙古自治区，由1947年成立的内蒙古自治政府到新中国成立后对其进行行政区划调整而最终确立。

二是由省制改为自治区制。例如新疆和平解放时继续实行省制，成立了民族民主联合政府，随后在民族区域自治政策的推动下，新疆省内的哈萨克族、回族、柯尔克孜族、蒙古族、锡伯族、塔吉克族等分别建立了民族自治地方。在此基础上，1955年9月，新疆省第一届人民代表大会第二次会议召开，撤销了新疆省制，成立了新疆维吾尔自治区。它以维吾尔族为自治主体民族，原行政区域不变。再如广西壮族自治区，其成立前本有广西省桂西壮族自治州，但与壮族为我国人口最多的少数民族的地位不相适应。为此，在各方面充分酝酿协商的基础上，将广西省撤销，于1958年3月召开广西壮族自治区第一届人民代表大会第一次会议，宣告成立广西壮族自治区，并以原广西省的行政区域为自治区域。

三是在原有民族自治地方的基础上，经行政区划调整、合并，成立自治区。如宁夏回族自治区，在其成立前，回族作为在全国分布比较广的少数民族，却没有成立自治区，这与回族在全国的地位实不相称。当时，回族在甘肃省北部有较为集中的居住区。宁夏回族自治区在原甘肃省银川专区、吴忠回族自治州、固原回族自治州和泾源回族自治县、隆德县的基础上，于1958年10月召开宁夏回族自治区第一届人民代表大会第一次会议宣告成立。

四是地方政权由并立到统一，成立自治区。如西藏自治区。西藏地区在和平解放后，原西藏地方政府、班禅堪布会议厅委员会和昌都地区人民解放委员会三权并立，经民主改革，撤销了原西藏地方政府，解散了昌都地区人民解放委员会，并由西藏自治区筹备委员会行使西藏地方政府职权。之后，班禅堪布会议厅委员会完成其历史任务而结束。1965年9月，西藏自治区第一届人民代表大会第一次会议召开，经过八年筹备的西藏自治区正式成立。 

民族区域自治的法制建设，保障并推动民族自治地方各方面的建设和发展。《共同纲领》在“民族政策”中规定：“人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业。”新中国在《共同纲领》时期逐步建立或筹备建立起民族自治地方。1952年《民族区域自治实施纲要》规定了民族自治地方的建立及其自治机关、自治权利、民族关系和上级人民政府的领导原则，统一规范化地推动了民族自治地方的建立。1954年宪法，奠定和发展了民族区域自治的法制基础，确立了民族自治地方的行政区划和建制，完备了实行人民代表大会制度基础上的自治机关建设，其中规定“自治区、自治州、自治县的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报请全国人民代表大会常务委员会批准”，正式赋予民族自治地方制定自治条例和单行条例的地方立法权。改革开放以来，1982年宪法和1984年《民族区域自治法》颁布及其之后的修正，推动民族区域自治全面实现法治化。《民族区域自治法》是民族区域自治的基本法律，根据宪法，从总体上规定了民族区域自治的指导思想和基本原则，从政治、经济、文化、社会等方面具体规定了民族自治地方的自治权及其如何行使，巩固和发展了民族自治地方的政治和法律地位，以法的形式确定民族区域自治是国家的一项基本政治制度。