新版北京城市总规如何落点落细?

新版北京城市总规如何落点落细?

摘要:随着市两会的召开,围绕“都”与“城”、“舍”与“得”、“疏解”与“提升”的关系,必将引发代表、委员们的深度思考:新版北京城市总规在更大的战略空间上对首都的发展进行考量,如何把新版总规落点落细?

《北京城市总体规划(2016年-2035年)》自2017年9月29日公布至今已经近4个月了,这是新中国成立至今北京市编制的第7版总体规划。新版总规以习近平总书记“2·26”重要讲话精神为指导,历经3年编制,共6万余字、135项任务,涉及首都战略定位、疏解非首都功能、科学配置资源要素、加强历史文化名城保护、提高城市治理能力、实现城乡发展一体化、建设以首都为核心的世界级城市群、保障规划实施等八方面内容。

落实“总规”已经成为北京的“三件大事”之首(其余两件分别是以“疏非”为牛鼻子促进协同发展以及积极筹办冬奥会)。随着市两会的召开,围绕“都”与“城”、“舍”与“得”、“疏解”与“提升”的关系,必将引发代表、委员们的深度思考:新版北京城市总规在更大的战略空间上对首都的发展进行考量,如何把新版总规落点落细?

为何突出城市空间疏解导向?

“一核”应充分体现“四个中心”城市战略定位

“一区”体现“绿水青山就是金山银山”的理念

习近平总书记在视察北京时曾指出:“表面上看,北京的问题是人口过多带来的,其实深层次上是功能太多带来的。”

打开北京的城市地图,其形状如一张方正的棋盘。从二环到六环,“摊大饼式”的扩张发展曾一度明显,并带来了严重的社会和环境问题。

从1949年成为新中国的首都至今,北京已7次编制城市总体规划。北京青年报记者梳理历次的北京城市总规发现,北京一直在寻求破解问题的对策,但是问题依然突出。

2001年提出“单中心+环线”的城市空间结构,但城市的政治、商业、文化、教育、医疗等核心功能过度集中于中心城区。在2005年国务院正式批复的《北京城市总体规划(2004年-2020年)》中,北京对空间布局进行大调整,首次提出“两轴-两带-多中心”的空间结构,在指导城市建设发展方面发挥了重要作用,但一些深层次矛盾和问题也逐步显现,“大城市病”问题凸显。

因此在第七版城市总规编制中,如何通过优化空间布局实现“疏解非首都功能”的意义就显得格外重要。

去年3月29日,新版“北京总规”进行为期30天的公示,城市空间布局上,提出在北京市域范围内形成“一主、一副、两轴、多点”的城市空间结构,“一主”即中心城区,即城六区;“一副”即北京城市副中心;“两轴”即中轴线及其延长线,长安街及其延长线;“多点”即顺义、大兴等10个周边城区。

去年5月17日,北京市委第十一届十四次全会对新版“北京总规”草案进行了审议。会后,有关北京城市空间布局的提法,发生了明显的变化。在原有基础上,增加“一核(首都功能核心区)、一区(生态涵养区)”。这个新表述最终出现在第七版的城市总规中。

“调整主要是为了更加突出首都功能、疏解导向与生态建设。”北京市规划和国土资源管理委员会相关负责人解释说,“一核”从“一主”中强调出来,主要突出核心区作为全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区,明确“一核”应充分体现“四个中心”城市战略定位,全力做好“四个服务”,保障中央党政军领导机关高效开展工作。针对核心区,一方面要疏解腾退区域性商品交易市场和大型医疗机构,调整优化传统商业区,推动传统平房区保护更新;另一方面要把疏解腾退空间优先用于保障中央政务功能,用于补足绿地、水系及为本地居民服务的设施,同时加强环境整治,加强精细化管理,创建一流人居环境。

而“一区”则体现出“绿水青山就是金山银山”的理念。这一提法反映了在对待山区的发展理念上的深刻转变,其核心是要将保障首都生态安全作为首要任务,在此基础上坚持绿色发展,建设好北京的“后花园”。

实施新版总规难点在哪里?

减量发展并非易事

要引导人口在更大区域空间有序流动

与前6版城市总规相比,新版北京城市总规最大的区别在于,首次提出通过减量实现可持续发展的理念,改变了以往聚集资源谋发展的思维定式。总规对中心城区提出了“三减”的管控要求,即减少常住人口规模,减少城乡建设用地,减少产业用地。

不过,减量发展执行起来并非易事。以最难管控的人口为例,新版总规明确北京市常住人口规模到2020年控制在2300万人以内,2020年以后长期稳定在这一水平。但此前的规划中,北京市提出的人口控制目标屡被打破。

根据北京市统计局、国家统计局北京调查总队近日发布的最新数据,到2017年末,北京市常住人口为2170.7万人,这意味着,北京市常住人口的增量要在三年内不能超过129万。

市发改委相关负责人曾表示,人口调控目标的安排,是经过了科学的测算和平衡,综合考虑了首都水资源、土地资源、能源供应以及绿色生态空间等多方面硬约束因素,与首都城市战略定位是相适应的,也符合资源环境承载能力和全面协调可持续发展的要求,同时也符合特大型城市人口变化演进的规律。

为守住人口总量的上限,北京市提出要打好疏解整治促提升攻坚战和持久战,坚定不移地把疏解非首都功能、城市综合整治与人口调控紧密挂钩,坚决拆除违法建设,促进人随功能走、人随产业走。同时要落实减量发展的要求,全市城乡建设用地总量、中心城区城乡建设用地、平原地区开发强度要同步实现“三下降”,从规划土地的源头上控制住建设规模,与人口规模挂钩算账。此外,还要在京津冀协同发展的大格局下谋划人口调控,建设以首都为核心的世界级城市群,在基础设施、产业发展、生态建设、城镇体系等方面率先突破,主动对接雄安新区建设,引导人口在更大区域空间有序流动。

为此,在今年的两会上,如何设定2018年的人口天花板,将是把新一版城市总规落点落细的一大考量。

总规落实的着力点在哪里?

核心城区控制详规率先“发力”

“老城不能再拆了”有规可循

“三分规划、七分实施”。除了市级层面,新版北京城市总规在落实中,特别是在“老城保护”等方面,各区也将承担重任。事实上,作为首都功能核心区的西城和东城两区已经开始着力落实。

西城区率先在全市出台《西城区街区整理实施方案》、《西城区街区整理城市设计导则》、《西城区街区公共空间管理办法》等三个政府文件,将街区治理作为落实北京城市总规的抓手,以此提升中心城区的环境品质。

根据西城区的规划,将划分为80个街区单元,分成政务活动、金融商务、繁华商业、传统风貌、交通枢纽、公共休闲、生活居住等7大功能,计划利用3年时间,实现街区环境面貌焕然一新,打造安静、舒适的居民生活休闲空间。

在市规划国土委规划西城分局局长倪锋看来,以往的综合整治和管理在综合性上存在一定的欠缺,社区的管社区、风貌的管风貌、配套的管配套。街区的划分综合考虑了区域功能定位、空间风貌特色、公共服务设施配套以及社会管理等各方因素,通过街区整理全面提升城市品质,以人民群众满意度和获得感来衡量规划的落实效果。

东城区为落实新版城市总规,17个街道年内将完成修订控制性详细规划。东城区副区长张立新表示,不同于指导性的风貌片区管控导则,这是北京城市总规下街区层级的更加详细的控制性规划,属于法定规划,将具体规定各个街区地块性质、建筑高度、规模,以及公共绿地、居住区、办公区、路网等要素的规划安排,管的是街区内的建设行为,作为申报建筑许可证时审批部门的法定审批依据。

此外,多位规划界人士预测,随着下一步北京市编制首都功能核心区的控制性详规,区级层面的规划力量将加强。北青报记者从西城区获悉,西城区将对规划和国土部门进行合并,强化执行力度。

“目前西城区的规划部门正进行核心区控制性详规的前期调研工作。”市规划国土委规划西城分局局长倪锋透露,“调研主要是对照1999版和2006版的控制性详规,对现有的建设总量和布局以及用地性质进行核对。”

他举例说,西城的老城区有三类情况,一类是规划完善的地区,这类地区将维持现状;第二类是历史风貌街区,在“老城不能再拆了”的规划原则下,要明确历史街区的范围,并且将风貌协调区纳入历史风貌保护区;第三类属于基础设施相对落后的地区,将通过老旧小区改造和公共服务配套,做好疏解整治和留白增绿改善环境。“下一步还要配合市里的部署,对公共服务设施配套情况进行调研,为今后规划落实提供依据。”倪锋说。

倪锋还表示,北京城市总规中提出的“城市体检”,意味着各区的落实情况将纳入考核。“此前西城区在‘十三五’中期评估、名城保护方面已经做到一年一体检,未来仍然会把体检考核机制落实好,真正做到一张蓝图绘到底。”

责任编辑:张弛校对:王梓辰最后修改:
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