在推进京津冀协同发展中打赢蓝天保卫战

“绿水青山就是金山银山。”在北京市第十五届人民代表大会第一次会议上，陈吉宁市长在政府工作报告中指出：北京市推动“京津冀协同发展取得阶段性成效”，“实现区域空气重污染联防联控，空气质量明显改善”。同时要求，要“以加强科学化、系统化、精细化、法制化管理为目标，以细颗粒物来源解析为基础，制定实施新一轮大气污染防治行动计划”，“坚决打好蓝天保卫战”。这是北京市委市政府坚决贯彻党的十九大精神，坚持以人民为中心的发展思想的体现。在北京市委市政府和京津冀区域各级党委和政府的共同努力下，北京乃至京津冀地区大气污染防治一定会不断取得新的更好成效。

改革开放以来，中国经济持续多年快速增长，工业化和城镇化全面加速。由于经济持续增长与经济规模扩大、消费扩张及消费方式变化、人口增长等各种因素对资源消耗和污染排放的增加，使环境问题日趋严重。2010年5月，国家环境保护部、国家发展和改革委员会等9部委针对近年来我国一些地区酸雨、灰霾和光化学烟雾等区域性大气污染问题日益突出，严重威胁群众健康，影响环境安全问题，制定下发了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》。2013年9月，国家环境保护部、国家发展和改革委员会等6部委又根据国务院《大气污染防治行动计划》，制定下发了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》。同年底，京津冀及周边地区六省市区大气污染联防联控机制正式启动。近年来，经过区域内各级党委、政府和广大人民群众的不懈努力，大气污染防治取得了明显成效。特别是北京，2017年空气质量明显提升。据统计，2017年1月至12月，北京市平均优良天数比例为62.1%，同比上升6.9个百分点。PM2.5浓度为58微克/立方米，同比下降20.5%；PM10浓度为84微克/立方米，同比下降5.6%。这些成绩的取得，得益于北京加大“大城市病”治理力度，得益于非首都功能疏解，得益于发挥环保督察“利剑”作用。而更重要的是，推进京津冀协同发展，实现区域空气重污染联防联控。发达国家的经验告诉我们：大气污染治理不是某一个城市、某一个地区乃至某一个国家单独能够实现的，必须采取跨城市、跨地区、跨国乃至跨州范围的区域联防联控措施治理大气污染。因此，要打赢北京蓝天保卫战，必须继续加大推进京津冀协同发展的力度，在推进京津冀协同发展中，推进大气污染的区域联防联控工作。

一、进一步强化联防联控理念，增强责任意识和合作意识

要继续强化联防联控理念。由于空气污染是跨界的，受地理环境、上下游关系等影响，一座城市无法独立做好空气污染治理，必须牢固树立联防联控理念，打破行政区划限制，健全和完善区域大气污染防治协作工作的领导机构和工作机构，统一协调区域内大气污染治理的相关工作，如区域内细颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物等污染物的控制对策，以及能源结构、产业结构、产业布局、城市发展规划调整等，并赋予相应的执法权和监督权。不断完善工作机制，强化具体措施，以保证实现国家《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》中提出的“五统一”（统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调）的总体要求。要增强合作意识。区域内各级政府和企业都要从保护好区域内大气环境、提升环境质量的大局出发，紧密配合，通力合作，克服地方保护主义和片面追求经济效益的错误做法。要增强责任意识。首先政府和企业负责人要增强责任意识，自觉履行责任；同时每一个公民都要履行应尽的责任和义务，从我做起、从一点一滴做起，共同营造家园的美好蓝天。

二、进一步加强立法执法，完善监管体系

要进一步加强环保立法，同时加大执法力度，严肃查处环境违法行为。学习借鉴发达国家环境立法经验，立足于我国实际，按照可持续发展原则、预防污染和有效控制跨界污染原则，水、大气、固体废物等污染综合控制原则，公众参与原则，以及环境与经济综合决策原则等，加快建立健全各项环境保护法律制度，特别是污染物总量控制、许可证、排污费、环境影响评价、环境审计等方面的环境法律制度，使之更加完备、更加透明、更加公正。要进一步完善区域空气质量监管体系。增加区域空气质量监测点位，提高空气质量监测能力，完善空气质量信息发布制度，实现区域监测信息共享。采取多种形式动员和引导公众参与区域大气污染联防联控工作，建立和完善知情制度、听证会制度、监督制度、公诉制度、环境信息公开制度，规范环境信息公开的主体、内容、方法以及责任，明确公众获取环境信息的法律程序、途径和方式，为公众参与和法律诉讼开辟有效渠道。

三、进一步加大科技投入，强化市场参与

科学技术在治理空气污染过程中发挥着关键性的作用。为应对区域内大气污染机理的复杂性与控制对策的复杂性，科学研究应有效地支撑管理决策，管理决策应以科学研究为依据。要充分利用有关机构的环境科研力量，建立和完善区域性的环境科研合作平台。借鉴发达国家以及珠三角地区的经验，京津冀区域大气科学研究机构应该包括污染源清单组、监测组、模型组、信息组与评估组，通过加强区域大气复合污染的机理研究，建立区域内多污染物的动态污染源清单，在此基础上制定区域内城市的污染物削减分配方案。在技术支撑方面，应组织力量开展烟气脱硝、有毒有害气体治理、洁净煤利用、挥发性有机污染物和大气汞污染治理、农村生物质能开发等技术攻关，加大细颗粒物、臭氧污染防治技术示范和推广力度，加快高新技术在环保领域的应用，推动环保产业发展。对重点污染区域的治理，必须加大资金投入力度。在增加政府投入的同时，要注重利用市场手段，更加注重市场机制的作用。例如，明确资源和环境的产权，征收环境税费，广泛使用排污许可证，利用市场机制建立专门的“区域大气环境保护基金”，发展完善碳排放权交易市场等。

四、进一步优化区域发展规划，转变经济增长方式

在西方发达国家中，同样是工业化程度较高的德国却很少出现雾霾天气。其中一个重要原因，就是德国的发展规划比较科学合理。以城市发展布局为例，德国10万人口以上的城市共有82个，其中超过100万人口的城市只有3个，最大的城市首都柏林，人口也只有338．67万人，众多的城市人口都在30万以下。从企业和事业单位的分布来看，一些世界著名的大企业、大科研院所和著名的大学等，多数都分布在中小城镇。这种布局，不仅减少了环境压力，也减少了公共安全压力。德国制定发展规划最大的特点，首先是坚持“以人为本”，规划的最终目标是实现全体民众生活水平的不断提高和社会收入分配的相对公平，发展的涵义更多的是指自然资源得到有效的保护和合理利用，生态群落更加多样化，环境和景观更加适宜民众生存。其次是重视区域协调均衡发展，力图为全国的所有区域创造相对平等的发展机会和发展环境。京津冀一体化发展规划，应借鉴德国的经验。比如，适度限制大城市规模的无限扩张，鼓励中小城镇的发展；在产业布局上，多为中小城镇发展支柱产业创造条件；在产业转移上，要严格环境监管，防止污染转移，确保产业转入地的环境安全，等等。加快转变经济增长方式，走可持续发展之路，是京津冀区域一体化治理大气污染的治本之策。一方面，区域内各级党委政府要把可持续发展作为环境保护的核心价值，通过环境教育、文化导向、舆论引导、伦理规范、道德感召等，唤醒企业和民众的环境保护意识，真正将环境保护意识全面贯穿到经济社会发展和人们的日常生活之中；另一方面，要通过技术进步、结构升级、法制约束、社会规范等，大力促进经济增长方式转型。

五、进一步完善长效机制，保障治理成果的可持续性

发达国家从遭受污染痛下决心治理，到治理初见成效，通常都需要几十年的时间。从1943年算起，洛杉矶这个“美国空气污染之都”，尽管投入巨额资金、巨量资源、巨大努力，进行人类有史以来最长时间、最大规模的污染控制实践活动，直至2008年甚至今天，空气质量虽得到翻天覆地的改变，但相比之下，洛杉矶的污染仍高居美国各大城市之首，可见污染控制的艰巨性。因此，对北京乃至京津冀区域大气污染治理的长期性应有足够的认识，不能寄希望于“毕其功于一役”。2008年北京举办奥运会时，就曾经与天津、河北、山西、内蒙古和山东等周边省份开展空气污染协商治理，根据北京市的空气质量状况对这些省份的能耗进行适当限制，最直接的做法就是停工停产。北京奥运前后的空气质量确实得到了短暂提升。世博会期间的长三角地区、亚运会期间的珠三角地区，也采取过类似的措施，在一定程度上短时间改善了这些地区的空气质量。但是，短期的停工停产并不能够成为防治空气污染的长远出路，只有建立和完善跨省区域的协作制度、落实责任，才能有效实现联防联控。北京乃至京津冀区域，应将治理空气污染作为一项长期任务，制定长期的治理战略和计划，建立长效保障机制，有步骤、分阶段地扎实推进治理工作的开展，保证治理成果的可持续性。

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