【2018-03】蔡满堂：新总规生态环境建设指标解析

中共中央、国务院正式批复的《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（以下简称“新总规”）成为指导北京城市发展的纲领性文件。和以往的城市总体规划以城市建设为主线相比，这次北京的新总规表现出了独特的城市发展思想，从战略定位、发展目标、城市规模与空间布局上，从首都发展“以人为本”和“以国为重”这两个重要纬度上，表达了北京城市发展的新需求。

作为一个城市，北京具备巨型城市的特点，其发展首先需要解决的是如何克服大城市病，建立一个和谐宜居的国际大都市。但北京不仅是一个普通城市，还是首都，北京的城市发展必须维护一个大国首都在政治、文化、国际交往和科技创新等诸多领域的优势地位。无论是作为和谐宜居的国际大都市，还是彰显大国首都功能的国家核心区，生态环境建设是基础。生态文明建设是我国新时期发展的重要国家战略，是“五位一体”总体布局的重要组成部分。在新总规中，生态文明建设的相关指标成为了指导整个城市发展的约束性条件，贯穿始终。

从发展目标看生态文明建设部署

新总规所表述的发展理念，就是要落实“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的历史使命，将落实“四个中心”城市战略定位和建设国际一流和谐宜居之都作为总体目标，分阶段提出了北京城市发展的具体目标。其中，北京生态文明建设的阶段性目标分为环境治理、建设生态城市和最终打造美丽家园“三部曲”。

2020年发展目标是“生态环境质量总体改善，生产方式和生活方式的绿色低碳水平进一步提升”。改革开放以来，城市的快速发展带来很多大城市特有的病症，包括交通拥堵、环境质量下降等一系列问题。根据规划，到2020年的重点就是要缓解“城市病”。在生态文明建设方面，主要是治理和改善生态环境质量，推崇低碳环保的生产和生活方式，为建立健全的生态文明体制机制奠定基础。

2035年发展目标是“成为天蓝、水清、森林环绕的生态城市”。利用15年的时间打造“生态城市”，这是新总规提出的建设目标，其重点是空气质量的改善和水体污染的治理，以及大面积森林建设与保护。北京生态文明建设进入实质性阶段，力争打造全国生态文明体制机制建设的样板城市。

2050年发展目标是“成为富裕文明、安定和谐、充满活力的美丽家园”。从生态城市起步，再用15年，把北京打造成一个美丽的家园、每一个北京人的美丽家园。这是一个具有高度物质文明、精神文明和生态文明的美丽家园。

从空间布局看北京生态屏障建设

落实北京的战略定位和发展目标是通过合理的空间布局来实现的。新总规提出了“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，形成一个多中心的城市发展格局，应对因为单中心集聚而引起的“大城市病”。仔细分析城市空间格局，更能发现“生态环境”在分区中的重要性。在“一核一主一副、两轴多点”格局中，传统城市功能规模包括首都核心区92.5平方公里、中心城区1378平方公里、城市副中心155平方公里以及5个平原地区新城的面积约为3720平方公里，合计约5000多平方公里。而作为生态涵养区的门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆以及昌平和房山的山区，其总面积已经达到11000多平方公里，占北京总面积的比例高达68%。生态涵养区主要位于北京的西部、北部山区，是北京重要的生态屏障。大区域的生态屏障建设，将有利于打造一个具有优良生态环境的宜居大都市。

从城市建设理念看生态城市建设创新

在城市建设中引入了人与自然和谐相处的新理念，作为生态城市建设的指导思想，并提出了具体措施。在疏解非首都功能的过程中，加强城市修补，提高核心区环境质量，是支持首都功能定位的核心内容。新总规提出，要“开展‘留白增绿’、补齐短板、改善环境、提高品质的城市修复工作”。主要措施包括因地制宜增加绿地游憩空间，即通过腾退还绿、疏解建绿、见缝插绿等途径，增加公园绿地、小微绿地、活动广场，为群众提供更多游憩场所。在副中心建设规划中，进一步强调要“遵循中华营城理念、北京建城传统、通州地域文脉，构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融、多组团集约紧凑发展的生态城市布局，形成‘一带、一轴、多组团’的空间结构”。提出了城市“绿心”概念，将水、绿、城有机结合，规划建设水城共融的生态城市，以流域水系网络为基础，在北运河、潮白河和温榆河等主要水系区域打造亲水景观带，构建城市水源涵养体系。提出了蓝绿交织的森林城市规划蓝图，构建大尺度绿色空间，实现城、绿共融的森林城市景观。

从生态廊道建设规划看生态系统重建

生态环境质量的提升，主要表现在生态系统服务功能的加强。通过生态修复，改善城市生态系统的功能，提供稳定和可持续的生态服务。新总规中提出“开展生态修复，建设两道一网，提高生态空间品质”。主要措施包括通过自然生态空间的生态环境评估，开展有针对性的区域生态修复以健全首都生态廊道体系，即森林防护林带构成的绿色廊道系统、结合城市建设措施构建城市通风廊道系统、以水网贯穿形成的蓝色水系廊道系统。城市生态廊道系统的构建将分布于城市的绿地、湿地等主要生态功能区域连接起来，在增强其生态系统功能的基础上，形成强大的生态防护体系。根据规划，到2020年北京中心城区建成市、区、社区三级绿道，总长度由约310 公里增加到约400 公里；到2035 年增加到约750 公里，形成5 条宽度500 米以上的一级通风廊道，多条宽度80 米以上的二级通风廊道，远期形成通风廊道网络系统。到2020 年中心城区景观水系岸线长度由约180 公里增加到约300 公里，到2035年增加到约500 公里。这将是一个庞大的生态系统格局，为北京提供强大的生态保护和生态系统服务功能。

从生态涵养区规划看北京后花园建设的制度设计

从北京城市空间格局分配看，北京大约三分之二的土地划定为生态涵养区，包括门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆以及昌平和房山的山区。这些地区处于北京市域内主要流域的上游，在北京的大气质量和水资源保护中具有重大的作用。将这些地区划定为生态涵养区，建设首都重要的生态屏障和水源保护地，是首都生态建设的重中之重。这些地区同时也是北京城乡一体化发展的敏感地区，如何处理好保护与发展的关系，是建设首都后花园面临的挑战。

在新总规中，不仅强调了“后花园地区”的生态屏障建设任务，也给每个地区明确了经济发展的方向与定位。门头沟作为首都西部重点生态保育及区域生态治理协作区，同时加大力度建设首都西部综合服务区和京西特色历史文化旅游休闲区；平谷作为首都东部重点生态保育及区域生态治理协作区，同时发展服务首都的综合性物流口岸和特色休闲及绿色经济创新发展示范区；怀柔作为首都北部重点生态保育及区域生态治理协作区，重点发展服务国家对外交往的生态发展示范区和绿色创新引领的高端科技文化发展区；密云在建设首都最重要的水源保护地及区域生态治理协作区的同时，打造国家生态文明先行示范区和特色文化旅游休闲及创新发展示范区；延庆、昌平和房山在建设好生态屏障的同时，积极打造生态文明示范、科技创新和特色历史文化旅游区。

通过有效的政策调控，将保护与特色产业发展有机结合，以满足“坚守生态屏障，尽显绿水青山”的管控要求。特别强调生态价值的彰显，通过生态补偿等一系列政策措施，最终达到缩小城乡差距的目的。这是一个可行的制度设计，能从根本上解决生态建设中保护与发展的冲突。

从生态规模与质量看北京生态建设的决心与高度

在新总规中，对生态建设的规模和质量作出了具体的安排。在“保护和修复生态系统，维护生物多样性，提高生态系统服务功能”的总体规模和质量控制原则下，提出了生态建设规模和质量的具体措施。首先，严格划定生态保护红线和永久基本农田保护红线。对于重要生态功能区和生态环境敏感区，划定生态保护红线。占市域面积25%左右的土地将进入强制性生态保护红线刚性约束区域，基本农田保护面积在2020年将保持在150万亩的水平。以生态保护红线和基本农田保护红线为基础，还将对具有重要生态价值的山、林、河、湖等生态用地和水源保护区、自然保护区、风景名胜区等划入生态控制线。到2020年全市生态控制区面积将达到73%，到2035年提高到75%，到2050年提高到80%以上。也就是说，当我们进入“美好家园”时代，北京市域内80%的土地属于生态控制区。

强制性的生态控制区制度，在保证生态建设规模和质量的基础上，加强生态区域建设，系统构建北京市域内的生态系统。根据新总规，北京将构建“一屏、三环、五河、九楔”的市域绿色空间结构，构建森林城市。到2020年，森林覆盖率将由现在的41.6%提高到44%，到2035年不低于45%。通过构建水城融合和水生态保护、公园和绿道相互交织的游憩绿地体系等重要城市生态建设，提高城市生态环境质量，真正实现山、水、林、田、城有机融合的美丽家园建设蓝图。

总之，新总规充分贯彻了党的十九大提出的生态文明建设思想，从发展目标、发展理念和具体举措上，提出了完整的生态环境建设蓝图。在生态环境建设中，还将面临很多技术和政策的挑战。要真正实现这个蓝图，最大的压力是如何实现生态服务功能的价值体现。要通过生态补偿及其相关配套政策的实施和生态文明建设的体制机制创新，实现生态价值的计量、交换和消费，将北京建设成为中国引领生态文明建设的示范区域。