加快农业转移人口市民化 稳步推进新型城镇化建设

欧阳慧 中国宏观经济研究院城镇发展室主任

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新型城镇化建设是我国现代化进程中的核心议题和重大任务，而农业转移人口市民化更是其中的首要任务和关键一步。党的十九大报告提出，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。2018年政府工作报告在“提高新型城镇化质量”中进一步提出，“今年再进城落户1300万人，加快农业转移人口市民化”。多年来，我国一直在推进农业转移人口市民化，党的十九大又将其提升到一个新的高度。为什么会这样？我们先来看第一个大问题。

一、我国农业转移人口市民化的实施进展与难点

（一）推进新型城镇化建设

2010年，我国城镇化率为49.68%，比2000年提高了13.46个百分点，年均提高1.34个百分点。2011年，我国城镇化率首次超过50%，2014年末达到54.77%，比2010年提高了5.09个百分点，年均提高1.27个百分点。我国城镇化速度逐渐放缓，说明我国城镇化已经迈入了深度城镇化阶段。

在这一阶段，我国城镇化发展面临三个“不可持续”的问题：一是主要依靠劳动力廉价供给推动城镇化快速发展的模式不可持续；二是主要依靠土地等资源粗放消耗推动城镇化快速发展的模式不可持续；三是主要依靠非均等化基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式不可持续。所以，我们要改变这一传统的城镇化发展模式。那么，如何改？从反映城镇化健康程度的户籍人口城镇化率来看，2012年我国常住人口城镇化率为52.57%，户籍人口城镇化率为35.33%，二者相差17.24个百分点，涉及人口2亿多人。这些人绝大部分是农民工，他们生活在城镇，被统计在城镇人口中，但他们的身份认证和社会保障等都游离在城市之外。从其他国家经验来看，当城镇化水平达到50%以上后，就进入了提高城镇化质量的关键阶段。在这一阶段，面对前期发展积累的一些矛盾和问题，采取措施的美国、日本及欧洲一些国家，通过提高城镇化质量，进一步推动城镇化发展；而没有采取措施的巴西、墨西哥等国家在此后出现了各种社会问题，造成城镇化水平低下。

由此，党中央、国务院作出科学判断，即：根据世界城镇化发展普遍规律，我国仍处于城镇化率30%-70%的快速发展区间，但延续过去传统粗放的城镇化模式，会带来产业升级缓慢、资源环境恶化、社会矛盾增多等诸多风险，可能落入“中等收入陷阱”，进而影响现代化进程。城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段。也就是说，我们要推进以人为核心的新型城镇化，全面提高城镇化质量。

2014年3月，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》（下简称《规划》）正式发布。这是党中央、国务院颁发的关于城镇化进程的第一个规划文件。此前的规划文件都是由中发、国发、国办发、国办函、发改地区发，而这一文件是由党中央、国务院共同发布。可见，国家对新型城镇化建设的重视。

这一《规划》的名称经过几次修改，从最初的《全国促进城镇化健康发展规划》到后来的《全国城镇化发展规划》，最后，经过反复研究讨论，定名为《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》。

《规划》对新型城镇化建设提出了新要求，就是走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量。城镇化是长期的历史进程，要目标正确、方向对头、科学有序、积极稳妥地走出一条新路。这就要求推进城镇化必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。