郑风田：中国改革开放40年的反贫困经验——纪念改革开放40周年（4）

第三阶段，1994-2000年，以解决贫困人口温饱问题为目标的“八七扶贫”攻坚阶段。中国的扶贫工作一直有长期的规划，但到了1993年左右，中央发现如果不采取特殊行动，20世纪末解决农村温饱问题的任务可能就完成不了，所以在1994年出台了《国家八七扶贫攻坚计划》。

“八七扶贫攻坚计划”开篇第一句出自1992年邓小平南巡时的论断：“社会主义要消灭贫穷。”“八七”的含义是，在20世纪的最后7年，集中力量基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。根据“四进七出”标准（凡是1992年年人均纯收入低于400元的县全部纳入国家贫困县扶持范围，凡是高于700元的原国定贫困县一律退出），列入“八七扶贫攻坚计划”的国家重点扶持的贫困县共有592个，占全国县级单位的27%，云南、陕西、贵州、四川、甘肃省的贫困县均在40个以上。1996年，时任中共中央总书记的江泽民同志重申：“今后五年扶贫任务不管多么艰巨，时间多么紧迫，也要下决心打赢这场攻坚战，啃下这块硬骨头，到本世纪末基本解决贫困人口温饱问题的目标绝不能动摇。”

“八七扶贫攻坚计划”是中国在这一阶段非常重要的扶贫政策，1996年也是中国扶贫政策的一个关键节点。我们现在看到的很多扶贫政策都是1996年以后出台的，比如鼓励企业、社会组织参与扶贫等。

“八七扶贫攻坚计划”强调的是“开发式扶贫”。在实施的七年间，中央政府累计投入扶贫资金1240亿元，相当于年度财政支出的5%-7%，很多优惠政策只投向国家级贫困县，我们叫进了“国家队”。研究显示，1993年至2000年，中国农村贫困人口从8000万下降到3200万，年均下降速度比改革开放以来的平均减贫速度高3.6个百分点。国定贫困县的粮食和农业生产以及农户纯收入增长高于全国平均水平，但扶贫投资对贫困人口的数量没有表现出比较强的影响，说明家庭收入增长中较大的份额可能被“国家队”的非贫困居民分享。

第四阶段，2001-2010年，以改善贫困地区基本生产生活条件、巩固温饱成果为主要目标的扶贫开发阶段。这一阶段主要是“整村推进”。上一阶段，中央瞄准国家级贫困县开展脱贫攻坚，而这一阶段，中央扶贫政策把目标降低到村级，实施“整村推进”。一方面是延续之前的扶贫政策，另一方面是进一步解决村庄范围内的贫困问题。2001年，全国共确定了14.8万个贫困村。

改革开放以来，中国的反贫困策略几经调整，从区域性扶贫到瞄准贫困县、整村推进，再到扶贫入户、精准扶贫。过去，一个区域的贫困人口非常多，如革命老区、民族地区、边疆地区……整个地区都比较贫困。随着扶贫工作的推进，这些区域内的大部分地方都富起来了，但个别地方仍比较穷。于是，国家将脱贫的目标瞄准贫困县，在县域内实施贫困治理。经过多年努力，一个贫困县内很多乡镇都富了起来，个别乡镇、村庄还是无法摆脱贫困。后来，国家实行整村推进，又进一步使大部分贫困人口脱贫。随着贫困人口的减少，脱贫难度越来越大，国家再次调整了策略，对贫困人口实行建档立卡，扶贫到户。我们看，从地区到县、村，再到户，体现了中国扶贫政策稳步推进、趋向精准的过程。

2001年，党中央、国务院制定并颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，而整村推进就是其中的关键举措。那么，10年来《纲要》实施成效如何？国务院扶贫办委托第三方对阶段性扶贫工作进行了系统评价。总的来说，我们这一阶段的扶贫工作成效显著，但也存在一些问题，例如扶贫标准过低、城乡收入差距不断扩大制约扶贫效果、贫困户在扶贫资金分配中没有受到优待等。从实施情况来看，这一阶段虽然没有“精准扶贫”的概念，但是思路已经明确提了出来，就是一定要把区域发展和个人帮扶结合起来，使得扶贫效果有效集中在贫困人口身上。以往贫困地区在发展过程中可能非贫困人口受益更多，这种情况下怎么更集中地帮扶贫困人口，这是当时的重点。

第五阶段，2011年以来，新的扶贫开发纲要颁布实施和2013年精准扶贫政策的提出，使我国扶贫政策进入以确保全面小康为主要目标的精准扶贫新阶段。党的十八大以来，精准扶贫的条件已经成熟。在这一阶段，党中央、国务院颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》。《纲要》提出，到2020年要稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。这就是“两不愁三保障”。2011年中央扶贫开发工作会议宣布，将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准，这一标准比2009年提高了92%，对应的扶贫对象规模到2011年底约为1.28亿人。

党的十八大以来，精准扶贫成为一切扶贫工作的中心。精准扶贫战略有一个历史的演进过程，在贫困问题比较普遍时，扶贫瞄准个人要花费大量人财物，因此只能采取开发式区域性扶贫。经过三十年，大部分贫困问题得以解决，只剩下几千万最难脱贫的人口，这时候精准扶贫的条件成熟了。那么，最难脱贫的人口还剩多少？2015年左右的数据是7000多万。这是国家统计局将7000多个样本村的抽样调查结果反推至全国农村人口，估算出的处于贫困状况的人数。精准扶贫、精准脱贫是这一阶段一项非常重要的工作，其基本要求和主要途径就是“六个精准”和“五个一批”。通过这些举措，确保到2020年农村贫困人口全部脱贫。