郑风田：中国改革开放40年的反贫困经验——纪念改革开放40周年（3）

三、改革开放40年中国扶贫开发政策演变

改革开放40年来，中国逐步形成了一整套扶贫开发政策体系。总的来说，中国的贫困治理政策基本按照先“解决温饱”后“全面小康”、先“区域整体”后“精准突破”的逻辑思路部署，贫困治理的政策更加具体、目标更加明确、措施更加精确。这与中国经济社会发展阶段性特征相适应，更符合中国农村贫困问题发展变化的实际。具体来说，中国的贫困治理政策主要经历了五个阶段。

第一阶段，1978-1985年，以农村制度改革减少贫困的发展阶段。中国的改革首先是从拥有大量贫困人口的农村开始的。1978年，安徽凤阳小岗村的18户农民率先实行包产到户，由此拉开了中国改革开放的序幕。包产到户，极大激发了农民生产的积极性，推动了农村经济发展。那么，为什么说这一阶段是以农村制度改革减少贫困的发展阶段呢？1978年，我们砸了“大锅饭”，破除了计划经济体制诸多束缚，使农民以巨大的热情投入到农业生产之中。当时，最常见的一条标语是：交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的。农民通过辛勤劳动获得劳动成果，不仅增加了收入，还促进了农业生产水平的提升。由此可见，农村改革为国家下一步发展奠定了良好基础。也就是说，中国的改革从贫困地区起步，带动了整个社会的发展。当然，在这一阶段，国家也在做各种各样的努力和探索，加快推进改革开放。

第二阶段，1986-1993年，以贫困区域为主要对象的有计划、有组织的大规模开发式扶贫推进阶段。这一阶段，国家承认贫困，定义贫困。1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组成立，中国式扶贫——“有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发活动”拉开序幕。当年5月，时任国务院副总理的田纪云同志主持了第一次领导小组全体会议。根据会议纪要，当时全国农村人均年纯收入在200元以下的约有1.02亿人，占农村总人口的12.2%，“部分农民的温饱问题尚未完全解决”。会议认为，此前多年“平均分散使用力量，一般化的领导方式”，是贫困地区发展缓慢的重要原因。两个月后的第二次领导小组全体会议宣布了国务院的决定：在原来用于扶持贫困地区资金数量不变的基础上，新增加十亿元专项贴息贷款。在设立专门机构之前，1984年，中央划定了18个需要重点扶持的贫困地带，国务院颁布《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》。此前，中央虽有性质类似扶贫开发的以工代赈计划和“三西”农业专项建设项目，但政策文件中却罕见“贫困”二字。国务院贫困地区经济开发领导小组的成立，意味着我们有了专门的扶贫机构和制度，为未来发展打下了良好的基础。1993年，这一领导小组更名为“国务院扶贫开发领导小组”，是推动中国贫困治理的主要力量。

另外，这一阶段还有一个明显特征就是乡镇企业的异军突起。在八十到九十年代，中国的乡镇企业尤其是苏南、长三角、珠三角地区的乡镇企业发展迅速，表现为“村村点火、乡乡冒烟”的一派繁荣发展景象，给农村发展带来巨大的变化。那么，乡镇企业为何能迅速发展？举个例子。闻名全国的富裕村——江苏永联村，是1970年由长江边近700亩芦苇滩围垦成的陆建村。改革开放初期，永联村靠养鱼赚了第一桶金，之后又瞄准钢材市场，开办了轧钢厂。农民在收入多了、日子好过了之后想到的第一件事就是盖房子。可在当时，盖房子需要的大量钢材却不能轻易买到，因为钢铁公司都在城市，且按照国家制定的计划生产和销售。面对大量的市场需求和相对匮乏的供给，永联村拿出20万买了一个旧钢炉开始炼钢，并用十年时间发展成为一个大型钢铁企业。在计划经济体制下，一些重要的战略性物资实行计划配给，但市场需求大。乡镇企业不在计划经济的管控之下，所生产的物资又能满足市场需求，其发展也就由此壮大起来。这就是乡镇企业异军突起的一个重要原因。另外一个重要原因就是人才。苏南地区距离上海很近。当年，该地区的乡镇企业高薪聘请了一批上海的退休工人，用他们的智慧、经验，帮助自己提升生产技术和产品质量，这为后来的发展奠定了很好的基础。当地农民没有开办企业的经验，而退休工人经验丰富，两者一对接，大大促进了乡镇企业的发展。由此可见，乡镇企业的异军突起推进了国家减贫事业的发展。相当一部分地区的农民“洗脚上岸”，开办乡镇企业，成为企业家，并使大量农民成为工人，收入也得到大幅增长。也就是说，乡镇企业推动了农民向工人转变的惊人一跃，促进了贫困人口的脱贫。