【2018-08】深化农地“三权分置”改革：原则、目标和制度完善（2）

围绕“地”“粮”“人”“钱”四个方面完善农地“三权分置”改革配套制度

习近平总书记关于“三农”工作的部署，涉及农村改革发展的方方面面，为推进农地“三权分置”改革指明了目标和方向。完善农地“三权分置”改革，重点应围绕“地”“粮”“人”“钱”四个方面完善相关配套制度。“地”的问题就是要严守18亿亩耕地红线；“粮”的问题就是要确保粮食产量不下降，国家粮食安全无虞；“人”的问题就是要推进以人为核心的新型城镇化，让常住城市农业户籍人口落户城市、融入城市、享受城市的公共服务；“钱”的问题就是要解决新型城镇化的融资问题。

一是“地”的问题：严守18亿亩耕地红线，完善耕地保护制度。一般认为我国粮食安全所需要的耕地最低保障面积为18亿亩。据2016年国土资源公报数据显示，我国中低产田占耕地总面积的比例较高，此外每公顷耕地化肥平均施用量超出联合国粮农组织公布的世界化肥安全施用量，加上农药、地膜等，耕地土壤污染较重。要从总量和质量上严守18亿亩耕地红线，必须针对“三权分置”改革中出现的农地“非农化”“非粮化”、透支地力等风险，按照“藏粮于地、藏粮于技”的要求，健全更加严格的耕地保护制度、用途管制制度，建立农地流转服务体系、流转后经营行为监管制度，开展农地土壤污染的防治、修复，为国家粮食安全守护好基础空间。

二是“粮”的问题：确保国家粮食安全，完善农业补贴制度。粮食安全不仅是经济问题，还是政治问题，是国家安全的重要基础。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终把粮食安全作为头等大事，先后提出过“饭碗论”“底线论”“红线论”等论断，反复强调粮食安全的极端重要性，并在每年的中央农村工作会议上对抓好粮食生产工作进行重点部署。随着我国城乡居民收入增长、城镇化水平的提高，粮食需求结构发生显著变化，粮食消费总量刚性增长，有专家预测到2020年将达到1.4万亿斤，粮食供给压力较大，粮食安全不能有任何松动和风险。随着我国农地“三权分置”改革的深入推进，农地流转比例迅速提高，而农业补贴还是依据承包农地的面积，直接补贴给拥有承包权的农户，出现了“拿补贴的不种粮、种粮的拿不到补贴”的现象，无法实现国家实施农业补贴的政策目标。针对这些问题，要建立新型农业经营主体准入制度、精准化的粮食生产补贴制度等。

三是“人”的问题：促进1亿人农业转移人口市民化，健全土地增值收益分配制度。根据国家统计局发布的数据，2017年我国常住人口城镇化率为58.52%，而户籍人口城镇化率仅为42.35%，两者相差16.17个百分点，这意味着有2亿多人口没有完全融入城市。中央明确到2020年要解决1亿左右农业转移人口和其他常住人口市民化问题。农业转移人口市民化不是简单的落户，必须有社保、稳定的就业和住房，才能在城市生存下去。同时，对其在农村的集体资产确权登记颁证，保障集体资产权益。我国实施农地“三权分置”改革正是为了适应以人为核心的新型城镇化发展需要，在落实集体所有权、保障农民成员权的前提下，放活农地经营权和宅基地使用权，让地尽其用，同时为农民增加收入。我们要完善相关配套制度，一方面要在确权促流转方面建立平台、做好服务，另一方面要在收益分配上健全调节机制，让更多土地增值收益用于促进人的城镇化。

四是“钱”的问题：逐步摆脱对“土地财政”的依赖，创新新型城镇化融资机制。我国城镇化的主要资金来源包括地方财政收入、中央的转移支付、土地出让金收入等。过去十几年，我国各级政府依靠用较低价格征收农村集体土地，推动了城镇化快速发展。随着农地“三权分置”改革的深入，集体经营性建设用地可以直接入市，打破了各级政府对土地一级市场的垄断，“土地财政”将成为无源之水；随着农地确权登记颁证，农民的财产意识增强，原来的低价补偿引起越来越多的社会矛盾，拆迁征地成本越来越高，土地出让净收入越来越低，不具有可持续性。未来我国推进新型城镇化，配套的公共服务、基础设施建设等都需要大量的资金支撑，我们必须改变过去以银行抵押贷款为主的单一融资模式，创新融资模式，拓宽融资渠道，通过发行市政债券、PPP（政府和社会资本合作）等方式，弥补资金缺口。除此之外，政府可对持有环节征收一定的税收，特别是针对集体经营性建设用地直接入市，国家要以增值调节金等方式，提取一定比例的增值收益，用于新型城镇化建设。

[参考文献]

[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

（作者简介：韩振华，中央党校经济学教研部政治经济学专业博士研究生，北京市人民政府研究室综合一处副处长；胡九龙，北京市人民政府研究室副主任）