探索推进基层治理体制机制创新

作为2018年北京市“1号改革课题”，党建引领“街乡吹哨，部门报到”改革（以下简称“吹哨报到”改革）紧密围绕“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这一重大时代课题，在一年多的实践中取得显著成效。这项改革不仅打通了城市基层治理的“最后一公里”、促进了市委、市政府中心工作和重点任务的落实，更推动了党员干部务实亲民转变作风，成为基层治理体制机制创新的标杆。

改革开放以来，我国长期实行以经济建设为中心的发展战略，经济社会发展取得了显著成就，但随着经济发展水平的显著提高，原先不曾出现的或很少出现的社会问题开始显现，体现了逐渐步入社会发展的“矛盾凸显期”的过程。在这种情况下，基层治理体制机制的改革任务就显得比较迫切。就北京而言，情况同样如此。当前，北京正处于关键的城市转型期，政府公共产品供给的一般化、标准化与社会需求的复杂性、多样性之间的矛盾日益剧烈，如何平衡“都”与“城”的关系、如何吸纳民众的参与诉求并消化日益多元的利益表达，对原有基层治理体制而言是一项严峻挑战。

从基层治理体制的视角看，北京与全国其他城市类似，在改革开放后逐渐形成了基层社会地域性党政组织、居民委员会、基层社会组织和社区居民为主体的基层治理体制。在这其中，以街道党（工）委、街道办事处和社区党组织为代表的基层社会地域性党政组织占据主导地位。然而，这一体制在运行过程中也出现了“条块矛盾”，社区行政化和社区居民被动参与、参与不足等问题。为了解决这些问题，适应首都发展新阶段和人民群众对美好生活新期待的现实要求，“吹哨报到”改革通过党建引领，在“需求—回应”和“决策—协商”两方面发力，建构起基层治理体制机制创新模式。

“吹哨报到”改革对基层治理体制机制的重要创新，首先表现为构建基层治理的“需求—回应”模式。基层治理目标的实现，无论是公共服务的供给还是公共意志的贯彻，都高度依赖于以科层结构组织起来的政府系统。科层体制特点在于能够高效率地分解和执行自上而下的指令，但在自下而上的信息传输时却容易出现大量的超载或阻塞。随着经济体制改革，“单位制”时代的远去，原来高度整合的“单位人”开始向“社会人”转变，疏通作为“社会人”的群众的利益诉求表达和参与渠道是非常重要的事情。因此，作为基层治理主导者的党政组织有必要通过建构群众与公共生活的制度化关联来应对社会利益多元化所带来的挑战。以此为出发点，“吹哨报到”改革从一开始就着眼于建构新型的“需求—回应”治理模式，通过党建引领的“双报到”制度拓宽社区服务的参与渠道，通过街道管理体制扁平化改革克服条块分割的“管理夹缝”，通过设立“街巷长”“社区专员”和“小巷管家”破除原有基层治理体制对自下而上“利益通达性”的阻塞，形成畅通民意、落实民意的制度平台，做到“民有所呼、我有所应”。

“吹哨报到”改革对基层治理体制机制的重要创新，还表现为构建基层治理的“决策—协商”模式。党的十九大报告明确指出，要发挥社会主义协商民主重要作用，“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”。打造共建共治共享的社会治理格局是基层治理体制改革创新的目标，而这离不开社会的协同和公众的参与。在实践中，诸如“麦子店街道社区居民议事协商平台”、方庄街道的“社区为民服务项目线下征询意见会”、霍营街道“五方共建”会议等，正是推动公众参与和协商的典型案例。不同于较为直接的“需求—回应”模式，“决策—协商”模式将群众的利益诉求由私人议案转变为明确的公共议题，也就是由无预期、庞杂琐碎的个体化诉求转变为预先设定、公共性、全局性的事务决策，辅之以基层党政组织对议题内容的把关。这一区别使基层治理主导者能够掌握议程的设置权限，一方面将群众的参与和协商转变为可资运用的治理工具，根据具体的信息收集需要来设置议题，另一方面也从源头上保障了体制与社会的运行秩序。

从以上两种模式可以看出，“吹哨报到”改革是对原有基层治理体制机制的创新，也是一项系统性、综合性工程，具有“牵一发而动全身”的特点，相关改革举措分散在经济、政治、社会、文化等不同领域。这一特点决定了“吹哨报到”改革将是一个渐进和配套推进的过程。“吹哨报到”改革需秉持立足实际、循序渐进、增量改革的原则，推动改革创新真正落地生根。