【70年系列报告】杨良初：70年我国社会保障制度改革的回顾与思考（3）

二、70年我国社会保障制度发展的特点分析

（一）改革开放前我国社会保障制度的特点分析

中华人民共和国成立以后，百废待兴，我国经济建设刚刚起步，不久爆发了抗美援朝战争，国家面临经济建设和抗美援朝双重任务。社会保障制度建设也是围绕这两方面展开的。1950年5月19日，政务院颁布《救济失业工人暂行办法》；1950年12月11日，内务部颁布《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》，都是围绕着国家工作重点展开的，客观上起到了保护军人正当权益、稳定社会的作用。

这一阶段的社会保障制度，过度把社会保障制度与社会主义制度联系起来，没有看到社会保障与现代社会之间的内在联系。过分强调社会保障的阶级性，结果给社会保障制度的建立带来种种弊端。

首先，社会保障制度覆盖范围狭窄。主要局限于城市和国有企事业单位的职工，城市非全民所有制单位的劳动者所能享受的社会保险待遇极其有限，待遇水平也远远低于全民所有制单位。占人口绝大多数的农村农民更是无缘现代社会保障制度。

其次，在全民所有制单位内部，社会保障待遇过高，平均主义问题严重。国家与企业对社会保障项目包揽过多，个人在社会保障过程中的权利与义务互相脱节，有些项目的保障程度超过当时的经济承受能力，导致国家和企业背上了沉重的包袱。

再次，社会保险社会化程度低，企业办社会、单位办社会相当普遍。社会保险制度的精髓在于通过社会化机制进行社会互济以克服个人和单个企业无法应对的社会风险，但在改革以前，我国的社会保险制度逐步退化为社会保险资金由各企业负担，导致不同企业之间社会保险费的负担畸轻畸重。

最后，也是最为关键的是，社会保障制度的社会稳定与安全功能无法发挥。制度本身功能是要调节社会的收入分配，化解人们在社会生活中可能碰到的各种风险，达到稳定社会秩序，促进社会发展的目的。但是，改革前的社会保障制度无法实现这些功能。另外，由于社会保障的制度缺陷，职工个人在社会保障制度中的权利与义务不对称，严重摧毁了社会保障制度的激励功能和社会发展的动力机制。

（二）改革开放以来我国社会保障制度改革的特点分析

在改革开放后的十多年时间里，我国社会保障制度改革仍然受到社会保障制度是社会主义制度组成部分的思想影响，把社会保障制度改革当成国有企业改革的配套措施，给社会保障制度改革带来一系列问题。一是把社会保障制度改革视为经济体制改革的包袱。二是把社会保障制度建立看成是市场经济体制的配套措施，忽视社会保障本来的社会功能。三是把社会保障制度改革的覆盖面限于国有企事业单位，难以促进市场公平竞争。

20世纪90年代后期至今，我国社会保障制度改革沿着社会保障体系是社会主义市场经济体制重要组成部分的方向，社会进步的“稳定器”、经济运行的“减震器”和社会公平的“调节器”的功能逐渐显现。一是打破所有制界限成为覆盖全社会的社会保障机制，成为社会治理的有效工具。二是各项社会保障支付标准普遍提高，成为调节收入分配、维护社会公平的有力武器。三是社会保障不再是经济发展的拖累，而是经济社会发展的动力。随着我国人口老龄化现象不断加剧，社会保障制度体系进一步健全，社会保障支付水平进一步提高，老年群体的消费越来越成为拉动经济增长的强大动力。