【70年系列报告】杨良初：70年我国社会保障制度改革的回顾与思考（2）

（二）改革开放以来我国社会保障制度进入全面、系统的改革创新时期

改革开放以来，我国社会保障制度改革大体上经历了以下3个阶段：

1978-1992年，以养老、医疗和失业保险为重点的改革探索阶段。在养老保险方面，1984年开始的国有企业改革冲击了传统的劳动保险制度，为平衡不同企业的退休费用负担，广东、江苏等地的企业开始试行退休费用社会统筹，使“企业保险”向社会保险迈出了第一步。1986年，国务院决定在国有企业新招工人中实行劳动合同制，建立劳动合同制职工的养老保险制度，个人按本人工资的3%缴费，改变了过去完全由国家和企业负担的办法，第一次实行个人缴费制度。1991年，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，确定了基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险体系，规定社会养老保险费用由国家、企业和个人三方共同负担，实行社会统筹。在医疗保险方面，针对公费医疗和劳保医疗的固有问题，各地探索医疗费用与个人利益挂钩、医疗费用定额管理、大病医疗费用社会统筹等改革办法。1989年，国务院推进“加快社会保险制度的改革”，在丹东、四平、黄石和株洲4个城市开始试行大病医疗费用的社会统筹，并逐渐在部分地区推广。在失业保险方面，1986年，国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》，第一次明确对国营企业职工实行待业保险制度，标志着我国失业保险制度的建立。此外，逐步恢复发展救灾救济、农村五保供养等社会救助制度，1987年开始通过发行福利彩票（有奖募捐券）筹集社会福利资金。

总之，这一阶段的社会保障制度改革是作为国有企业改革的配套措施展开的，在与国有企业改革紧密相关的一些项目上突破了原有计划经济的束缚，开始建立与社会主义市场经济相适应的保险项目，如提出建立多层次的养老保险体系、探索医疗保险社会统筹、初步建立失业保险制度等。

1993-2002年，社会保障制度进入改革深化和制度框架初步形成阶段。1993年，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，将社会保障制度作为构筑我国社会主义市场经济的五大体系之一，提出建立包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄保障的多层次社会保障体系，养老和医疗保险制度实行社会统筹和个人账户相结合模式。

在养老保险方面，1995年3月，国务院发布《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，进一步明确“统账结合”是养老保险制度的方向，并提出社会统筹与个人账户相结合的实施办法，允许各地结合实际进行选择试点。1997年7月，国务院发布《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一了养老保险的账户规模、缴费比例、计发办法等主要指标，正式确立了目前养老保险制度的基本框架。针对个人账户空账运行等问题，2000年12月，国务院颁发《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，并于2001年首先在辽宁省进行试点，随后扩大到吉林、黑龙江两省。调整个人账户规模，改革基础养老金计发办法，探索做实个人账户的经验。2000年8月，党中央、国务院决定建立全国社会保障基金，同时设立全国社会保障基金理事会，负责管理运营全国社会保障基金，为应对人口老龄化带来的资金压力建立战略储备。这一阶段，围绕企业职工基本养老保险基金模式的转变，在扩大养老保险覆盖面、提高基本养老保险统筹层次、实行属地化管理、推动退休职工社会化管理、探索机关事业单位养老保险改革、试行企业年金制度等方面取得了一定进展，多层次、广覆盖的企业职工养老保险制度框架初步建立。

在医疗保险方面，1994年，国务院决定在江苏省镇江市和江西省九江市进行试点（简称“两江试点”），探索建立“统账结合”的医疗保险制度。1998年，国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，确立了社会统筹和个人账户相结合、用人单位和个人共同缴费的城镇职工基本医疗保险制度。同时，为控制医药费用过快增长、解决“以药养医”问题，国务院体改办、国家计委、国家经贸委等于2000年联合发布《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，同步推进医药卫生体制改革。

在失业保险等方面，1993年，国务院颁布《国有企业职工待业保险规定》，把保障对象的覆盖面扩大到所有国有企业职工，并对待业救济金的发放标准作出调整。针对国有企业改革下岗职工凸显等问题，1998年，中央提出“两个确保”、“三条社会保障线”等重大政策，对国有企业下岗职工基本生活和企业离退休人员基本养老金实行按时足额发放，建立相互衔接的国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障“三条保障线”。1999年，国务院颁布《失业保险条例》，正式将待业保险改为失业保险，将失业保险的保障对象扩大到城镇所有企业职工，统一了缴费标准和待遇标准。

在工伤和生育保险方面，1994年，劳动部发布《企业职工生育保险试行办法》，对生育保险制度改革的内容、标准、形式等予以规范。1996年，劳动部颁发《企业职工工伤保险试行办法》，统一了工伤保险待遇标准，扩大了覆盖范围，工伤保险由企业保险向社会保险迈出了一大步。

在社会救助等方面，20世纪90年代以来，国家不断完善面向城乡贫困居民的最低生活保障制度，构建社会保障体系的最后一道“安全网”。1994年，国务院公布施行《农村五保供养工作条例》，我国农村五保供养工作开始走上规范化、法制化轨道。1997年，国务院发布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，决定在全国建立城市居民最低生活保障制度。1999年，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，对城市居民最低生活保障的保障对象、保障标准、资金来源等进行规范，并提出实现应保尽保的目标。老年人、残疾人和孤残儿童的社会福利制度得到进一步发展。

总之，这一阶段的社会保障制度改革确立了养老和医疗保险的制度模式，建立了城镇失业保险制度，生育保险、工伤保险制度进一步完善，城市居民最低生活保障制度得以建立并不断完善，我国社会保障制度框架初步形成。

2002年至今，社会保障制度改革进入全面覆盖和全面深化阶段。2002年11月,党的十六大把社会保障作为全面建设小康社会的重要内容，明确要求建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系。2006年10月，党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，将到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系作为构建社会主义和谐社会的重要目标。2007年10月，党的十七大提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”。在这一大背景下，我国社会保障制度进入了以政府基本公共服务均等化为主线的全面覆盖、加快发展的新阶段。2012年11月，党的十八大提出“统筹推进城乡社会保障体系建设”。2017年10月，党的十九大提出，“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”

养老保险方面，在总结东北三省试点的基础上，2005年12月，国务院发布《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，将城镇企业职工基本养老保险的覆盖面进一步扩大到个体工商户和灵活就业人员，调整个人账户规模和基本养老金计发办法，扩大做实个人账户试点，建立基本养老金正常调整机制，并加快提高统筹层次，实现省级统筹。同时，加快发展企业年金制度，开始积极探索农村养老保险制度。2014年2月，国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，提出到“十二五”末，在全国基本实现新农保和城居保制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接。2015年1月，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，决定从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革，将机关事业单位职工纳入基本养老保险制度体系，按照“社会统筹与个人账户相结合”的方式，单位按职工工资总额20%缴费纳入社会统筹基金，个人按工资总额8%缴费纳入个人账户基金，为下一步城镇职工基本养老保险制度统一奠定了制度基础。同时，同步建立职业年金制度，形成多层次的养老保险体系。为企业减负，多次下调企业社会保险缴费率。2018年6月，国务院发布《国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，规定了中央调剂基金筹集、拨付、管理等内容。

在医疗保险方面，进一步扩大城镇职工基本医疗保险覆盖范围，制定和完善农民工参加大病医疗保险的办法，大力发展农村新型合作医疗制度。2002年10月，《中共中央 国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确提出，各级政府要积极组织引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。为解决城镇非从业居民的基本医疗保障问题，2007年7月，国务院发布《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，开始探索建立城镇居民基本医疗保险制度，提出2007年在有条件的省份选择2至3个城市启动试点，2008年扩大试点，争取2009年试点城市达到80%以上，2010年在全国全面推开，逐步覆盖全体城镇非从业居民。2015年5月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》，主要目标是坚持公立医院公益性的基本定位，基本实现大病不出县，努力让群众就地就医。2015年6月，国务院办公厅印发《关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》，提出进一步放宽准入、拓宽投融资渠道、促进资源流动和共享、优化发展环境等4方面16条措施，促进社会办医加快发展。2015年9月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》，提出到2020年，分级诊疗服务能力全面提升，保障机制逐步健全，基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式逐步形成。2016年7月，国家发展改革委、国家卫生计生委、人力资源社会保障部、财政部联合发布《关于印发推进医疗服务价格改革意见的通知》，提出在2016年底前建立健全公立医疗机构医疗总费用、次均（床日）费用、检查检验收入占比、药占比、门诊和住院人次等指标定期通报制度，制定医保支付标准的政策措施等多项政策。为保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，2003年4月，国务院颁布《工伤保险条例》，为健全工伤保险制度确立了基本的法律框架。为统筹城乡发展，保障农民工合法权益，改善农民工就业环境，2006年1月，国务院制定《国务院关于解决农民工问题的若干意见》。为妥善解决被征地农民的基本生活和长远生计问题，维护其合法权益，2006年4月，国务院办公厅印发《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》。

社会救助和社会福利方面，在全国建立农村最低生活保障制度，逐步提高城市最低生活保障标准，逐步建立主要由政府投入支持的城乡医疗救助制度，为特殊困难群体提供基本医疗保障。积极推进社会福利事业的发展，通过多渠道筹集资金，积极培育相关社会工作人员，为老年人、孤儿和残疾人等群体提供社会福利。随着人口老龄化程度不断加深和人民生活水平逐步提高，老年群体多层次、多样化的服务需求持续增长，对扩大养老服务有效供给提出了更高要求，2011年9月，国务院印发《国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知》。为加快推进养老服务业供给侧结构性改革，让广大老年群体享受优质养老服务，2016年12月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》。同时，完善优抚安置制度和军人保障制度。

总之，这一阶段的社会保障制度改革注重城乡统筹发展，着力扩大覆盖面，以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，加快建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系建设，建立覆盖城乡居民的社会保障体系。同时，社会保障制度建设迈入规范化和法治化阶段。