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杨伟东:深化法治政府建设(3)

摘要:党的十九大把“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”确立为到2035年基本实现社会主义现代化的重要目标。推进全面依法治国,要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,法治政府建设是重点任务,对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。中共中央党校(国家行政学院)政治和法律部杨伟东教授围绕深化法治政府建设这一主题,分新要求、新挑战、新作为三个部分展开分析论述,有助于我们深刻理解法治政府建设的重大意义和增强贯彻落实的使命感、紧迫感、责任感。

三、新作为

新时代对法治政府建设提出了新要求,在分析面临新挑战之后,我们需要作出新作为。这个过程,我们也要处理好四对关系,即:全面和重点,实体和程序,放权和监督,自觉和约束。

(一)全面和重点

全面依法治国落实到法治政府建设中,就是要求全方位推进法治政府建设。法治政府建设涵盖七个方面的内容,即:全面履行政府职能、完善行政制度体系、提高行政决策质量、提高行政执法水平、强化行政权力监督、有效化解矛盾纠纷、提高依法行政能力。

但是,在全面推进的同时,法治政府建设不是一下子就可以全部到位的。所以,全面推进不是平均用力,不是眉毛胡子一把抓,要有重点,要有突破点,要有创新点。所谓重点,就是在一个时期内要有重点任务、重点工作。所谓的突破点、创新点,指的是在依法行政、法治政府建设中寻找到能够带动依法行政和法治政府建设深化的点,进行突破、创新、提升。如何寻找到重点、突破点和创新点,这就需要我们在工作中根据法治政府建设的要求,结合本级政府或者行政部门以及本领域的发展阶段、发展水平,进行分析研究。这个过程不是一个简单的机械的过程,既需要对法治政府、依法行政状况有深入的理解,也要对目标要求有准确的理解,还要对本部门、本地区的实际有深入的掌握。

从一般意义上来说,下面几个方面是值得我们关注的。第一,行政审批改革。这与职能科学、全面履行政府职能是密切相关的。今天,经过多轮改革之后,如何进一步深化行政审批改革是值得我们研究的。今天的行政审批改革已经不是一个简单审批项目存留问题,更多的是要思考如何能够通过审批制度改革来改进提高政府管理的效能水平。第二,行政决策。我国行政机关在经济社会决策中发挥了重要作用,担负着大量决策任务。但对决策如何做到科学、民主、依法提出了非常高的要求。所以,在发挥行政决策作用的同时,要规范决策权。第三,行政立法。为什么行政立法重要?一是行政机关行使了大量的行政立法权;二是行政立法担负着很多人大立法的细化工作。立法是要实现良法善治。习近平总书记曾经讲过,“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”。这就对立法提出了很高的要求。所以,行政立法质量的提升、制定规则质量的提升,是我们在推进依法行政、法治政府建设中需要思考的重要内容。第四,行政执法。行政机关的重大使命就是执法。以上四个方面只是供大家选择参考的方向。建设法治政府涵盖了七个方面的工作,具体到某一个部门、某一级政府在一定时期要根据实际情况有重点、创新点、突破点推动工作不断深化,这就是全面和重点要考虑的。

(二)实体和程序

实体非常重要,实体集中表现在结果的公正,表现在行政机关所作的决定要合法合理。随着依法行政理念的深入,我们越来越认识到行政程序的重要性。行政程序就是行政机关行使行政职权所涉及的方式、环节(步骤)以及顺序和时间方面的要求。我们通常把行政程序主要概括为四大要素。第一,口头方式和书面方式。如果用书面方式有哪些具体的要求,用口头方式有哪些要求。第二,步骤。行使行政权力是一个过程,究竟要经过哪些环节,要经历哪些阶段。第三,顺序。步骤之间的先后次序,就是顺序。最后就是时间。比如,《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定:除可以当场作出行政许可决定的外,行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十个工作日就是时间要求。我们把这些都概括为是程序要求。我们过去往往比较重视实体,随着依法行政、法治政府建设的深入,我们越来越认识到了实体问题固然重要,但程序问题同样不可或缺。依法行政,包括了程序的合法、程序的公正。1989年颁布《中华人民共和国行政诉讼法》中就规定,具体行政行为合法需要证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序。换句话说,违反法定程序的行政行为是可以判决撤销或者部分撤销,并可以判决重新作出具体行政行为的。在深化依法行政、法治政府建设的过程中要重视行政程序。重视程序有两个方面。一方面,加大行政程序立法,完善行政程序。包括:重大行政决策程序、规章和规范性文件制定程序、行政执法程序以及信息公开。2019年,国务院颁布的《重大行政决策程序暂行条例》对重大行政决策的流程、程序、环节提出了要求。2019年还修订了《中华人民共和国政府信息公开条例》,从制度上完善了政府信息公开的要求。另一方面,既然有了这样的规定,行政机关就要严格执行,贯彻到依法行政的具体工作中。

(三)放权和监管

深化法治政府建设必须妥善处理放权和监管的关系,要做到两者并重。党的十八大以来,我们高度重视放权。应当说,放是一个基础,但放并不是目的,我们的目的是服务人民、服务社会。所以,与此同时,我们也要加强监管。所以,简政放权既包括放也包括管。这个管,不是你管得越多越好,重点是提高监管的效能,提高执法的质量和水平。所以,我们的监管为各类市场主体和社会主体营造公平竞争发展环境,使市场和社会既充满活力又规范有序。这对监管提出了更高的要求。

提高监管效能的发展思路,那就是:实施公正监管、推进综合监管、探索审慎监管。公正监管在实践探索中的做法是“双随机、一公开”,即:随机抽取检查对象,随机选派执法检查人员,及时公布查处结果。这是公正监管的重要抓手。综合监管,是适应经济社会快速发展的需要,落实相关领域综合执法机构监管责任;健全跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制;实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认,消除监管盲点。审慎监管,主要对新技术、新产业、新业态、新模式的监管,思路是:本着鼓励创新原则,区分不同情况,探索适合其特点的审慎监管方式。监管不能简单套用老办法。面对新形势,我们要考虑的是:管得住,又不至于管死。也就是,我们说的既要有活力又要有秩序。对于看得准的新生事物,要量身定制监管模式;对于一时看不准的,要先观察一段时间,不要一上来就把它管死;对于那些潜在风险很大、有可能造成严重不良社会后果的,要严格加强监管,发现问题果断出手;对于打着创新之名行非法经营之实的——坚决予以取缔。

(四)自觉和约束

近年来我们采取了很多的方法,比如重视约束中的考核、任用、问责。

这些年来,很多地方、很多部门都在探索依法行政或者法治政府考核指标体系,既有官方做的,也有民间做的。通过建立一个量化的指标体系,在原来定性的基础上来评价一个地方、一个部门或者一级政府在一定时期内的依法行政的水平、法治政府建设的成效,希望通过这样的评价来提高法治政府建设的质量水平,应当说起到了很好的作用。比如,十八届四中全会提出,把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。

同时,我们加大了问责力度。特别是中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》对于党政主要负责人都提出了一系列要求。

无论是考核,还是问责,都强调了约束的作用,特别是对违法的问责作用,对于督促行政机关和公务员依法行政具有非常积极的作用。外在的约束固然重要,但是随着依法行政、法治政府建设的不断深入,我们越来越认识到自觉地能动地依法行政、建设法治政府更为重要。一个良好的法治政府建设的内在的动力一定是行政机关和公务员的自觉、能动。所以,如何能够为行政机关和公务员依法行政注入更大的自我能动性,是深化法治政府建设必须要解决的问题。我们要在约束的同时强调正向引导、有效激励,真正让依法行政、法治政府建设成为内在的自觉。

2019年,中央全面依法治国委员会办公室印发了《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》,就是在强调约束、问责的同时,通过正向引导、有效激励,让行政机关和公务员不断积极能动的向上。既有外在的约束,又有内在的自觉,法治政府建设才能形成动力机制,让行政机关和公务员朝着更高的目标来迈进,法治政府建设才能取得更大成效,才能够实现法治国家、法治政府、法治社会的建设目标。

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责任编辑:张凌洁校对:张一博最后修改: