褚福灵：深入推进新时代社会保障体系创新（2）

二、建成预防为先的多层级社会保障体系

建成预防为先的多层级社会保障体系，实现保障手段创新。预防为先的多层级社会保障体系就是要建立预防、救助、保险、福利“四位一体”的社会保障体系。

我们讲到社会保障的时候，通常认为社会保障无非就是提供相应的资金待遇和服务。其实，这种认识不够全面。社会保障体系是化解风险的一个制度安排，我们要把化解风险的关口进行前置，由事后化解风险向事前防范风险推进，由被动保障走向主动保障。所以，针对各种风险，我们应当采取以预防为先导的多层级的保障手段加以化解。

第一，预防体系。

预防体系应当包括社会预防和个人预防。社会预防是指社会主导的防范和化解社会风险的各类措施。比如说，公共卫生体系就是防范和化解疾病风险的一个重要保障体系。公共卫生体系包括了疾病防治和体检治疗，也包括环境卫生和污染治理等。也就是说，通过这些防范和化解风险的措施，加强预防体系建设，真正做到防患于未然，使社会保障的关口前移。

除了要建立健全社会预防体系之外，我们个人也要加强预防，增强风险预防意识，包括疾病防控、伤残防控、灾难和灾害的防控，个人也要增强预防意识。通过加强社会预防体系建设和个人预防体系建设，使社会保障的保障水平达到更高的境界。这个境界是“无为而治”的，不是重在化解风险而是重在防止风险的出现。这是我们社会保障改革和社会保障创新要努力的目标。

第二，救助体系。

虽然我们通过预防体系加以预防，但是有一些风险还会出现。一旦出现风险之后，最重要的保障体系就是社会救助体系，尤其是对于一些贫困人口而言，他们没有劳动能力，也没有法定赡养人，我们要提供相应的救助。救助体系包括社会救助、社会互助和慈善捐助等几个部分。社会救助，主要由国家来举办，由国家划拨相应的基金，在家庭状况调查的基础之上，为贫困人口提供相应保障。比如，最低生活保障制度就是为低收入家庭提供保障的一个安排，再比如，特困人员救助供养制度是为特困人员提供救助的一个制度安排。社会互助，主要是在一个行业、一个单位或者一个社区内，通过筹措单项资金，实现互助共济的一种制度。比如，职工大病医疗互助，是由工会系统举办的，是社会互助的一个重要例子。我们通过筹措一定的资金，一旦职工得了重特大疾病，就由这笔基金给予一定额度的补偿，化解重病患者一定的医疗费用支付风险，使他渡过难关。慈善捐助，是由社会主体或个人自愿地举办和捐助的，这是现代社会救助的一个重要资金来源。

第三，保险体系。

防范和化解各类风险，最重要的应当是保险体系。因为救助体系的资金来源是有限的，而保险体系有“大数定律”，我们可以筹集更多的资金来防范和化解风险。

保险体系包括社会保险、补充保险和商业保险等部分。社会保险由国家来举办，具有普遍性和公益性。比如，“五险一金”就属于社会保险。社会保险在防范化解风险和保障职工生活等方面发挥了重要作用，但它还不能够满足多种需要，尤其是不能满足多种收入水平人群的需要，因此我们还有补充保险体系。补充保险体系通常由单位来举办，尤其是经济效益较好的单位，符合一定的条件就可以举办补充保险。补充保险包括补充养老保险、补充医疗保险等制度。补充养老保险又具体可以分为由企业举办的、由机关事业单位举办的。这些保险是由单位来筹措一定资金，职工退休的时候，不但能领取基本养老金，还有补充养老金待遇。商业保险是由市场主体来举办的，主要是满足高收入者更高层次的需要。如果一个人不但参加了基本保险，参加了单位的补充保险，还购买了商业保险，那么未来他的养老金就是多层次的，包括基本养老保险、补充养老保险还有商业养老保险。

保险体系在防范化解风险方面发挥了非常重要的作用，尤其是在疾病保险方面。“病来如山倒”，小病个人可以通过自筹资金加以解决，一旦得了重大疾病，花费甚多，在这个时候就需要医疗保险来分担和化解风险，尤其是要通过多层次的医疗保险来分担和化解风险。所以，在医疗保险方面，我们的社会保险制度还应当加以创新。因为从总体来看，我们的医疗费用支出是有封顶线的，各个地区可能不太一样，有的地区是30万，有的地区是50万，封顶线以上的费用基本医疗保险就无法予以补充，多出来的就需要补充保险或者商业保险来提供。所以，我们未来应当加强重特大疾病保障以及体制机制建设，尤其要建立重特大疾病专项补充保险体系，使重特大疾病患者能够克服困难、渡过难关，不至于遭受医疗支出巨大压力，也不会因病致贫或因病返贫。

第四，福利体系。

随着生产力的发展和人民收入水平的提高，保障水平也应当不断提高。福利保障体系建设是满足人民日益增长的美好生活需要的重要举措，是我们努力的方向。

福利体系包括社会福利和员工福利两部分。社会福利由国家举办，它具有普惠性和公益性，是提高生活质量的一个重要举措。比如，老年津贴制度，各类公共设施，等等。这些设施、设备是免费或者低费利用的，和市场提供的服务相比，有很大的福利性。所以，未来应当在现金待遇和服务待遇方面向我们的国民提供更多的免费项目、低费项目。而员工福利，则是如果单位经济状况比较好，除了发工资之外，还可以为员工提供更多的福利保障，比如刚才讲的各类补充保险等。除了保险之外，宿舍、食堂、培训、休假、图书馆、理发店以及其他公共服务设施和场所等，都是员工福利的组成部分。

社会保障体系应当通过多层级的办法来防范和化解风险，应当以预防风险为先导，然后化解风险，最后还要提高人们的生活质量，更好地满足人民对美好生活的向往和需要。