褚福灵：深入推进新时代社会保障体系创新

褚福灵  中央财经大学保险学院教授、博士生导师

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“民惟邦本，本固邦宁”。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在这个背景下，社会保障体系也应当进行相应创新，打造社会保障升级版，并用来指导社会保障事业的改革实践，实现社会保障事业更高质量更可持续发展。新时代社会保障体系创新，应当以党的十九大精神为指导。党的十九大报告指出，“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”根据党的十九大精神，结合中国实际，围绕新时代社会保障体系创新，我讲以下几个方面的问题：（一）建成全面覆盖的多支柱社会保障体系；（二）建成预防为先的多层级社会保障体系；（三）建成城乡统筹的“一卡通”社会保障体系；（四）建成权责清晰的共享式社会保障体系；（五）建成保障适度、可持续的多层次社会保障体系。

一、建成全面覆盖的多支柱社会保障体系

建成全面覆盖的多支柱社会保障体系，实现制度覆盖创新。全面覆盖的多支柱社会保障体系是全民覆盖、全风险覆盖、全生命周期覆盖、全待遇项目覆盖的社会保障体系，是实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、住有所居、老有所养、弱有所扶、贫有所帮、灾有所援、理有所诉的社会保障体系。

我们已经建立了职工加居民的社会保障制度，在社会保障覆盖方面已经取得了巨大成就,但还存在一些薄弱环节，还应当在以下几个方面多做工作，进一步对社会保障体系进行改革创新。

第一，要以人人共享为要求，由户籍地保障向居住地保障转变，实现全民覆盖。当下，我们的职工社会保险制度，是职工在哪里工作就在哪里参保，工作地为职工提供相应的保障；但是，城乡居民基本养老保险制度、城乡居民基本医疗保险制度仍然是按户籍参保，由户籍地提供相应的保障。这可能不能提供充分和便捷的保障，尤其是医疗保险。居民需要就医，那么最好就是由居住地来提供相应的医疗服务，而不是由户籍地提供。所以，我们应当由当前的户籍地参保、户籍地提供保障向居住地参保、居住地提供保障进行转变。当然，这个转变是一个方向和目标，也是一个历史进程，需要一定的条件。比如，我们要建立更加完善的人口管理制度，要进一步完善居住证制度和相关政策，还要进行相应的财政体制改革。当前，我们的财政经费划拨主要以户籍人口为标准；未来，财政经费的划拨尤其是有关保障项目经费的划拨，应当是以居民人口为标准，通过改革真正实现全民覆盖。

第二，建立覆盖生老病死等各类风险的社会保障体系。当前，我们已经建立了养老保险制度、医疗保险制度、失业保险制度、工伤保险制度、生育保险制度、社会救助制度等。总体来看，我们能够化解很多方面的风险，但在实际执行中，还有一些风险点没有被覆盖到，在制度方面还存在一些薄弱环节，我们需要进一步改革和完善。比如病假工资问题，这是对劳动者的一个重要保障措施。比如遗属津贴问题，我们已经有一些办法，但也不够具体、完善。比如病残津贴问题，因病致残应该如何发放相应的生活费使其可以渡过生活难关呢？在这个方面的规定也不够完善，各地的做法也不完全统一。比如学龄前的保障问题，我们有九年义务教育保障，但在学龄前保障方面的制度也不够健全，更何况目前学龄前教育支出还比较高，我们也应该在这个方面加强制度建设，确保幼有所育。比如特殊工种保障问题，有些制度比较滞后，不能适应新形势的要求，我们必须通过改革和创新来完善制度，使特殊工种保障更加充分，也更加符合新时代的要求。再比如社会保险缴费年限的计算问题，缴费年限如果是连续的话，计算不成问题，但如果出现了中断缴费尤其是随意中断缴费的情况，要如何计算缴费年限以及与缴费年限相关的各种社会保障待遇，我们在这些方面的规定也不够完善。

我们加强制度创新、完善社会保障体系，应当从以下几个方面着手：

1.建立健全生育保障与儿童福利制度体系，实现幼有所育。我国建立了生育保险制度，但目前来看，我们的生育保险制度和基本医疗保险制度合并实施。在这个方面，我们不应当存在误解，不要认为生育保障或者生育保险制度可有可无。基本医疗保险与生育保险合并实施，是提高规模效应，使生育保障能够更加充分而不是弱化。同时，要加强儿童福利保障，我们正在进行二孩政策，对儿童的保障应当加强，包括现金待遇和非现金待遇都应当有相应的制度安排。

2.建立健全义务教育以及各种形式教育保障体系，实现学有所教。尤其是要建立终生教育体系，包括继续教育、老年教育。

3.建立健全就业保障与工资收入保障体系，实现劳有所得。在就业方面，要加强就业在岗培训等；在工资方面，要在工资支付制度和最低工资标准制度方面加以完善，确保工资得以相应提高，并且按时足额发放。

4.建立健全政策性住房保障体系，实现住有所居。这包括公租房、廉租房、经济适用房建设等，真正使住房困难者得到相应保障，化解相应风险。

5.建立健全健康保障体系，防范化解疾病风险，实现病有所医。尤其是要加强公共卫生体系建设、医疗服务体系建设、医疗保险体系建设、药品供应体系建设，实现“四位一体”统筹推进，使老百姓能够看得起病、看得好病，提升国民健康素养。

6.建立健全养老保障体系，实现老有所养。包括养老金体系、养老服务体系和长期照护体系,协同推进，化解老年人生活困难，使他们安度晚年。

7.建立健全伤残保障体系，实现弱有所扶。确保各类伤残弱势群体得到相应的保障，化解他们的生活困难，使他们融入社会，共同奔向小康生活。

这是我们讲的七个方面，就是要做到幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、住有所居、老有所养、弱有所扶。除了防范化解这七大方面的风险，我们还要做到贫有所帮、灾有所援、理有所诉。

1.建立健全贫困保障体系，化解贫困风险，实现贫有所帮。这也包括社会救助体系和扶贫开发体系，帮助贫困人口尽快脱贫，使贫困人口的生活困难得以化解。

2.建立健全灾害保障体系，化解各类灾害风险，实现灾有所援。现实生活中的灾害风险是不确定的，所以灾害风险的化解是极其重要，包括灾害预防体系、灾害救援体系和灾害损失补偿体系等方面。

3.建立健全法律保障体系，实现理有所诉。我们要逐步建立纠纷化解和调解体系，将一些纠纷和争端化解在萌芽之中，同时我们要建立健全法律援助体系和司法救助体系，真正使当事人理有所诉，确保社会公正、司法正义、社会稳定。

第三，建立全生命周期覆盖的社会保障体系。人在一生当中的各个阶段都应当有相应的社会保障制度加以保障，防范化解整个生命周期的各类风险。当前来看，我们国家也在建立健全防范化解全生命周期的社会保障体系，但是仍然存在一些薄弱环节。比如，新生婴儿的社会保障问题、临终关怀问题等。

第四，建立全待遇项目的社会保障体系。社会保障待遇不仅包括现金待遇，还包括服务待遇。我们的社会保障体系，包括养老保险体系、医疗保障体系、失业保障体系等都会提供相应的现金待遇，尤其是养老保障制度会提供养老金。但是，仅仅有现金待遇是不够的，我们要实现老有所养、病有所医、业有所就、残有所助，就必须有相应的服务体系加以保障。

这就是第一个大的方面，我们要建成全面覆盖的多支柱的社会保障体系。多支柱就是“十大支柱”，即：要做到幼有所育、学有所教、劳有所得、住有所居、病有所医、老有所养、弱有所扶、贫有所帮、灾有所援、理有所诉。