【2020-03】首都都市圈区域联防联控机制探析

【2020-03】首都都市圈区域联防联控机制探析

[中图分类号]D616[文献标识码]A[文章编号]0529-1445(2020)03-0065-03

都市圈是城市群内部以超大城市、特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。培育现代化都市圈是完善我国城镇化总体格局、打通城市群——都市圈——中心城市链条的关键环节。而都市圈又是城市群的核心,是推进城市群高质量发展的核心抓手。首都都市圈以北京和天津作为中心城市,其范围还包括了廊坊、张家口、保定、唐山、雄安新区以及沧州六个地级市的部分区县。作为首都都市圈,不仅内部联系紧密,其辐射范围更是扩展到全国,在政治、经济、文化等领域发挥重要作用。自2020年1月以来,新型冠状病毒疫情暴发,武汉城市圈内紧密的人口联系与交通设施的互联互通加速了疫情向周边市县扩散。在此背景下,疫情暴发的“前车之路”,可为全国其他地区优化提升应急防控治理措施提供“后车之鉴”。

城市圈内人员的高流动性,加剧了疫情的区域传播扩散风险

2000年,湖北省和武汉市提出建设“武汉1+8城市圈”,即以武汉为核心,覆盖黄石市、鄂州市、黄冈市、孝感市、咸宁市、仙桃市、潜江市、天门市的区域范围。武汉城市圈是武汉人口流动的主要承载地,封城前离开武汉的约500万人口,自1月10日至24日,近半数进入了城市圈内其他八市,且随着春节返乡高峰的到来,该比例呈增长趋势。

武汉城市圈内城市是本次疫情发展的重灾区。根据湖北省卫健委的累计患病人数统计(2月19日24时),城市圈内患病总人数占全国的74.4%,占湖北省总患病人数的89.5%。本次疫情在武汉集中爆发,城市圈内其他城市的患病数同样增长迅速,影响广泛。人口流动的区域分布特征,与疫情暴发的区域特征,呈现高度相关性。以黄冈市与孝感市为例,武汉迁出至两市的人口规模排在前两位,而两市的确诊人数在全国排名中高居二、三位,仅低于武汉。

首都都市圈与武汉城市圈具有相似之处,武汉与北京作为都(城)市圈的中心城市,人口集聚效应明显,与都(城)市圈内市县人口联系紧密。根据同期百度迁徙数据,首都都市圈的人口流动比武汉城市圈有过之而无不及。同时,首都都市圈有北京和天津两大中心城市,一旦发生疫情,两座城市的传播速度和联防联控难度将会更甚于此次武汉疫情,在疫情苗头期进行精准封堵显得更为重要。北京市人口迁移的外向性更强,除了都市圈内部流动,流向上海、西安等跨区域中心城市的规模也很大,这对跨区域联防联控机制提出了更高的要求。

新冠肺炎疫情对现有城市圈联防联控机制提出了严峻挑战

城市圈层面缺乏应对以传染病为代表的黑天鹅事件协同保障机制,区域公共安全协同治理和监测预警能力较弱。疫情发生后,城市圈层面缺乏统筹指挥组织,城市圈外围二级县市接收信息滞后、政策响应滞后、临阵应急。同时,技术保障机制尚未建立,来自以地级市为单位的出行数据的分析已经预警了高危险地区,但预警并未起到指导决策的作用,且大量可更精确预警、监测的数据尚未共享使用。

武汉城市圈患病人数多,医疗防疫资源供应不足,初期救治工作难以覆盖全部确诊患者。市级相对优质的医疗阵地,在收治床位、医护人员、医疗防护物资方面均存在高度短缺。城市圈内二级城市的医疗服务水平更加薄弱,有的城市没有符合条件的传染病医院有效收治病人。而社区、乡镇等基层医疗卫生设施的短缺则进一步限制了收治救治工作的开展。

城市圈内二级县市面临“灯下黑”的困境,协同应急管理能力有待加强。城市圈内二级市县无论在经济发展水平、城市发展韧性、应急管理能力等方面,都与中心城市存在差距。在排查隔离方面,面对大量流入的返乡人口和确诊患者的密切接触者,防疫工作开展难度大,基层治理能力面临严峻挑战,未能及时开展有针对性的排查和有效隔离。防疫医疗物资保障工作方面,初期医疗资源多向武汉集聚,“外援”下沉到外围市县乡镇节奏偏慢。

新冠肺炎疫情对京津冀城市群建立联防联控机制的启示

首都都市圈虽不是本次疫情的重灾区,但也面临巨大风险,应以此为鉴,提前防患,加快建立以重大传染病疫情为代表的突发事件区域联防联控机制。

共建都市圈联防联控保障机制,建立“组织保障、制度保障和技术保障”三位一体的协同保障机制。在组织保障机制方面,建立内外并重的区域应急防控联盟。对内层面,组织联合中心城市和外围市县建立都市圈区域联防联控协调机制,制定跨区域跨部门协调制度和章程。对外加强都市圈与跨区域省份及中心城市的信息互通与资源联动。在制度保障方面,在国家传染病防治法、突发事件应对法等相关法律法规基础上,进一步细化完善面向都市圈层面的联防联控法规和政策体系,确保疫情防控阻击战中的相关部门和前线人员有据可依、有章可循。在技术保障方面,推进搭建都市圈区域联防联控信息网络平台,重点加强都市圈区域应急数据的开放共享,搭建重大突发事件监测预警响应系统,指导都市圈政策制定的科学化和管理的精细化。

预先制定都市圈分级诊疗、平战结合的应急方案,保障基础与弹性应急相结合,统筹医疗设施规划布局。武汉疫情防控建立了四道分级医疗阵地,包括疑似病例筛查隔离的社区医疗阵地、轻症病例收治隔离的方舱医院阵地、重症患者救治的“小汤山”医院阵地、危重症病人全力抢救的定点医院阵地。其中,第一道防线需功在平时,应加大城乡基层医疗卫生设施用地供应和公共卫生服务体系建设力度,统一排查并逐步补足设施用地和服务短板。针对第二道防线,紧急情况下征用体育馆、会展中心等大型公共场所,推进开展可征用场所名录整理及改造工作,布局一批方舱医院。针对广大村镇地区,可借鉴军队医护经验,采取高机动性、流动性的中小型方舱医院,结合公交车、献血车、房车营地等设施改造成方舱医护点,快速响应分散的就诊需求。而第三、四道防线,对建设标准、医疗水平均有较高要求,针对都市圈内优质医疗资源分布不均、局部覆盖不足的现状,应淡化属地观念,以都市圈为整体,结合人口分布特点,在国土空间规划布局中要统筹考虑规划布局大型应急医疗设施,预留出足够的土地空间。

充分利用大数据等现代科技手段,建立贯穿疫情萌芽期、爆发期、结束期不同阶段的全流程监测预警机制,做到有的放矢、精准防控。疫情萌芽期是封堵病毒的最佳时期,应加强大数据分析预警对应急管理工作的指导,对高风险地区尽早采取有指向性的防护检疫措施。平日首都都市圈的流动人群以两类为主,一是以商务、旅游人员为主的跨区域流动人群,应注重高铁站、机场等大型交通枢纽的防护检疫工作;二是以通勤、务工人员为主的都市圈内部流动人群,应加强政府间信息互通、政策同步,注重公共交通设施和重点地区的防护检疫工作。疫情暴发期,都市圈层面应基于实时监测数据,统筹开展收治病患、排查封堵、物资保障和其他有助于与疫情形势相适应的应急管理工作。收治病患方面,保障各级医院机构间信息互通,统筹推行对口定点帮扶,高效对接医疗人员、防护物资等稀缺资源。人员排查方面,联合通信运营商,借助大数据工具筛选高危人群和高危地区,进行有针对性的排查和封闭小区管理。同时,及时公开发布患者的时空活动轨迹,指导以社区为基本单元的社会力量,开展有针对性的自治工作,避免过度恐慌和过度治理。物资保障方面,加强大数据监控与民意反馈,统筹基本生活保障物资、关键产品生产部门的动态管理,保障超市、药店、物流、菜场正常运转,保障运输通道畅通。此外,还应在关注弱势群体、扶持中小企业、支持社会机构参与救助等方面,借助大数据精准施策,缓解防疫时期各项举措的负外部性影响。疫情结束后,区域层面应基于疫情全程的大数据信息,进行全方位的总结分析与反思评估,加强对灾害事件的转换学习,强化多元行政主体的协同组织能力。由于黑天鹅事件具有面向未来、不可完全预测、大量不确定等因素,学习能力使都市圈在面临跨越阈值的灾害时具有缓冲空间和“忍受度”。而协同的学习演练,也有助于产生有效的集体选择机制,促进形成都市圈协同治理的强大合力。

综上所述,都市圈协同发展是时代大势所趋,对经济发展、民生福祉都有重要积极推动作用。正如一枚硬币的两面,新型冠状肺炎疫情的爆发,为都市圈建立以重大流行病疫情为代表的突发事件联防联控机制敲响了警钟。京津冀都市群努力建设世界级城市群,在区域防控机制建设方面,需要未雨绸缪、统筹部署、科学防范、精准施策,不断完善区域联防联控机制,提高区域整体应急管理能力和治理水平。

[参考文献]

[1]优势互补互利共赢扎实推进努力实现京津冀一体化发展[N].人民日报,2014-02-28.

[2]黄奇帆.新冠肺炎疫情下对中国公共卫生防疫体系改革的建议[N].第一财经,2020-02-11.

[3]尹稚,袁昕,卢庆强等.中国都市圈发展报告2018[M].北京:清华大学出版社,2019.

(作者简介:刘希宇,清华同衡新型城镇化和战略规划研究所规划师;欧阳鹏,清华同衡新型城镇化和战略规划研究所所长)

责任编辑:王梓辰校对:刘佳星最后修改:
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