如何保证“法规”本身的“合法性”？

“立法—执法—司法—守法”是我国法治建设的四大基本环节，同时构成了中国法治建设的全过程。立法是一国法治的前提和基础，是整个法治过程的起点。可以说，立法质量在一定程度上决定了一个国家的法治质量。

党和国家对立法质量高度重视，从1978年所确立的16字法制建设方针（有法可依、有法必依，执法必严、违法必究）首提“有法可依”，到党的十八大报告的新16字法治建设方针（科学立法、严格执法、公正司法、全民守法）中提“科学立法”，表明对立法的要求从“数量型”转变为“质量型”。党的十九大报告在强调推进科学立法、民主立法的同时，首次提出“依法立法”新要求，标志着我国已将“法规”本身的“合法性”确立为立法质量的核心指标。

法规是衡量和判断人们一切行为是否合法的标准，但法治本身又必须是合法的。法规本身必须合法，是“依法立法”的要求和体现。中国的立法，尤其是地方性法规和地方政府规章，随着制定主体的增加而扩大，为推进国家治理体系和治理能力现代化和法治化作出了贡献。但是，随着立法权的下移和地方立法的增加，立法质量上的问题也同步显现，特别是法规本身的违法情况也时有发生。要保证“法规”本身的“合法性”，就必须做到以下几条。

法规由具有立法资格的主体制定。国家的法从广义上看，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章（部委规章和地方政府规章）。根据《宪法》《立法法》《民族区域自治法》，以及全国人大及其常委会的授权法，全国人大及其常委会可以制定法律；国务院可以制定行政法规；省、自治区、直辖市、设区的市和自治州的人大及其常委会，以及广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市人大及其常委会，可以制定地方性法规；自治区、自治州、自治县的人民代表大会可以制定自治条例和单行条例；国务院部、委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以制定部门规章；省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以制定地方政府规章。由不具有立法资格的主体制定法规，构成立法主体越权。

法规内容必须符合规定事项。法律、法规和规章分别可以规定什么事项，这就是法规内容范围。超越可规定事项范围的，构成立法内容越权。根据《宪法》《立法法》等的规定，各种法规的内容范围界定如下。

一是法律。法律可以规定除只能由宪法规定的事项以外的一切事项，并且以下事项只能由法律规定：国家主权；各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；犯罪和刑罚；对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；对非国有财产的征收、征用；民事基本制度；基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；诉讼和仲裁制度；必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。二是行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项。三是地方性法规。省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规，可以根据本行政区域的具体情况和实际需要，作出有关规定；设区的市人大及其常委会制定的地方性法规，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项作出规定。法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。除《立法法》第8条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，地方性法规可以先行作出规定。四是自治条例和单行条例。可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。五是部门规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。六是地方政府规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定：为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；属于本行政区域的具体行政管理事项。其中，设区的市、自治州人民政府制定的规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。七是授权立法。以上立法都属于职权立法。此外，我国还存在授权立法。授权立法是指，原立法机关无权规定的事项，经授权主体的授权，它可以自身法规的形式，对这些事项作出规定。我国历史上已出现不少授权立法，如1983年全国人大常委会作出《关于授权国务院对职工退休退职办法进行部分修改和补充的决定》，1984年全国人大常委会作出《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》，1985年全国人大常委会作出《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。另外，全国人大常委会还分别于1981年、1989年作出《关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》和《关于国务院提请审议授权深圳市制定深圳经济特区法规和规章的议案的决定》。经授权所制定的行政法规、地方性法规和规章，其内容必须限于授权所规定的事项范围。

法规内容不得与上位法相抵触。在我国的法律体系中，不同法规处于不同法律位阶之中，下位法内容不得与上位法内容相抵触。我国法律位阶序列从高到低是这样排列的：宪法—法律—行政法规—地方性法规、自治条例和单行条列—规章。省级政府制定的规章效力高于本行政区域内设区的市、自治州政府制定的规章。自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。下位法与上位法抵触，不仅是违法的，而且是无效的。

法规内容不得违背法治原则。法规内容不仅不得与上位法相抵触，而且还不得违背法治原则。所谓法治原则，是指人类在民主基础上，经长期的法治建设实践所形成的，用以体现和实现法治价值，指导和规范立法、执法、司法、守法活动，存在于法律体系和法治实践之中并由它们所反映，具有本原性、基础性、综合性、稳定性的规范原理和基本行为准则。这些原则包括：人民主权原则、平等原则、法不溯及既往原则、正当程序原则、法律保留原则、比例原则、信赖利益保护原则、一事不再罚原则、过罚相当原则、权利救济原则等。如果某部法规公然规定对某类人群的歧视，那么这法规就会因违反平等原则而失去合法性。

（胡建淼专家工作室供稿）