警惕基层陷入“数字减负”形式主义怪圈

【摘要】近年来，基层减负工作中出现了“数字减负”形式主义新变种，以“数字挂帅”“数字变通”“数字工程”为突出表现。其炮制减负工作假象、增添减负工作负担、干扰减负工作开展，导致公共权力错位、基层治理缺位、政策落实空位。“数字减负”形式主义的产生具有多种原因。“数字减负”形式主义问题的解决，关键在于从权责相当、职责清晰、究责完备、督责有力四个方面为政绩观复位、为责任心补钙。

【关键词】“数字减负” 形式主义 基层治理 【中图分类号】D63 【文献标识码】A

在推动落实基层干部松绑减负、排查整治形式主义突出问题的过程中，各地各部门察实情、出实招、求实效，为解决文山会海反弹回潮、克服督检考核过多过频、破除工作留痕过度泛滥作出积极探索及有益尝试，困扰基层的形式主义顽疾得到有效治理。与此同时，“数字减负”现象在一些地方出现并造成消极影响，“数字挂帅”“数字变通”“数字工程”炮制减负工作假象、增添减负工作负担、干扰减负工作开展，在虚应形势、造次行事、流于形式当中化为基层形式主义的新变种。

“数字减负”形式主义的表现及危害

“数字减负”形式主义表现为“数字挂帅”，亦即基层减负工作成效同冰冷生硬的数据指标相挂钩。“数字挂帅”将减负指标等同于减负成效，不问条件、不择手段、不计代价地制定减负指标，汲汲于加工漂亮数据，念兹在兹的是如何打造“无会日”“无会周”“无会月”，表面文章的优美华丽却难以换来基层负担的切实减轻。指标数据确实可以直观反映出某个地区、单位或部门在一定时期内开展基层减负工作所取得的成绩，但是为了体现减负效果而一味乞灵于纸上数字，并将其置于减负工作首位则会无可避免地陷入形式主义泥淖，减数字不减数量、减形式不减方式违背减负初衷。“数字挂帅”形式主义的突出危害是“捡了芝麻丢了西瓜”，以形式主义克服形式主义的衍生物是颠倒工作主次、混淆责任轻重、模糊任务缓急，“止理细务而略其大者”的做法不仅会严重干扰上级机关决策部署的贯彻落实，还会削弱地方党政部门与基层公职人员的公信力，基层减负在背离初衷的“数字挂帅”假象中必然会减去所负期待。

“数字减负”形式主义表现为“数字变通”，亦即“大动手术”缩减会议举办和文件收发的数目，“大变戏法”改换工作形式和真实内容的面目。规定少开会议，“数字变通”可以见招拆招地套开会议，名目繁多、类目冗多的会议摇身变为旷日引久、积日累久的会议；规定少发文件，“数字变通”可以瞒天过海地将红头文件扮成白头文件、口头文件，或者不标注文号而以便签形式、电话传达形式发布通知。此类打折扣、钻空子、搞变通的做法看似妙招、高招，实为虚招、昏招，基层减负被扭曲为堆砌材料、拼凑数据、乖离实情的走过场、假把式，其弊尤甚者则是基层干部受到繁文缛节、虚文浮词的羁绊。“数字变通”形式主义的突出危害是“在这一种繁委丛脞的政治情况之下，很容易叫人放弃了宏纲阔节，而注意到簿书案牍上去”。陷入琐事虚务中的基层干部在从事本职工作、回应群众关切方面作为有限，还会因变通执行产生疲劳感与焦虑感，“身”累降低办事效率，“心”累引发倦怠情绪，基层减负在乖离实质的“数字变通”虚象中必然会减去所负志向。

“数字减负”形式主义表现为“数字工程”，亦即用调门高、行动少、落实差的虚浮数据代替扎实工作，耽于出政绩、畏于被问责而大搞窗口工程、亮化工程、样板工程，却忽视基层减负的工作要求。一些单位不仅将会议时长、发文数量、督查事项等方面的减负指标精确到百分比及个位数，还频频同其他部门跟风攀比。你减百分之十，我就要减百分之二十，他甚至要减百分之三十，至于减的是否得当、能否得法，在形式主义者眼中只是次要问题。基层减负旨在将干部从一些不必要的事务中解脱出来，激励其担当作为、不懈奋斗，但个别部门领导“为身择利”“营禄念私”，在追求政绩中竞相将基层减负打造成重“面子”而轻“里子”的“数字工程”，不顾基层减负的核心要义，这为基层干部增添新的无谓任务，导致大量人力、物力、财力被挪用于施朱傅粉、矫情饰诈的虚假工程。“数字工程”形式主义的突出危害是用“短平快”的打花拳、踢绣腿屏蔽“长远实”的动真招、谋实效，光喊口号、不变路子的欺骗性与局部空转、徒陈空文的迷惑性致使基层干部的工作目标发生置换、工作方向出现偏差，基层减负在偏离本务的“数字工程”乱象中必然会减去所负职责。

“数字减负”形式主义的动机及根源

“数字减负”形式主义折射了部分干部为化解任务压力而求虚舍实，科层组织在任务设置与执行、干部委任与考核方面的压力传导，一定程度上使“数字减负”形式主义受到机会主义动机的强化。具有层级节制特征的科层组织体系要求下级部门高效完成上级传达的任务，并根据任务情况设置相应的督检考核机制与责任追究机制。挺身作为的基层干部在整改落实中真刀真枪投入攻坚战，铤而走险的基层干部则在虚张声势中假模假样炮制假数据，“凡事都只重形式，而不问实际。甚至利用其专门智识以舞弊”，运用机会主义手段化解基层减负的任务压力。科层组织的目标设置与考核激励常伴随层层加码现象，导致上级部门制定的任务指标超出基层部门的实际承受能力；上级部门对基层部门及其工作人员的考核内容，如果还停留在文牍层面，必然无法真正“听言责事，举名察实”。在科层组织的压力传导下，少数投机取巧的基层干部闻风而动，换上避实就虚、脱实向虚的机会主义马甲。科层制在下情上达方面所存在的弊端，也让编造数据、变造文书的形式主义行径难以在短时间内得到有效遏制。

“数字减负”形式主义折射了部分干部为应付督检考核而弄虚作假，专项治理当中兼具及时化效应和高强度态势的督查模式，一定程度上使“基层减负”形式主义受到事务主义动机的强化。各地各部门在落实基层减负工作的过程中，成立基层减负专项工作领导小组以明确目标任务、强化工作措施、层层压实责任，通过制定精文减会的具体措施为基层松绑减负、让干部担当作为，其中文件及会议控制指标、文件配额管理及审批制度、文件前置审核及退办机制等方面成为督检考核的重点对象。轻装上阵的基层干部在事业发展的道路上轻车快马，轻虑浅谋的基层干部则在事务主义的老路上轻重失宜，“不以集事为急，而以方便为上”。事务主义的“只做事不思考”将机械贯彻甚至变通落实督检考核作为中心工作，事务主义的“只看事不看人”在强烈政绩冲动的驱使下不问效果而只关注如何把事情搞出彩，“穿新鞋走老路”的结果是文山会海转入隐蔽战线、基层干部依旧案牍劳形。专项治理督查模式对减负工作及时性与成效性的重视，可能使部分干部过于追求直观的减负数据，拿数字说话、按数字考核，个别情况下还可能在面临关键性的陟黜品评时，由于认知偏差或准备不足而一时短视地重蹈形式主义覆辙。

“数字减负”形式主义折射了部分干部为规避风险责任而玄虚故作，层级部门及公职人员的权力资源与责任范围，往往存在权大责小、权轻责重的失衡或倒挂现象，基层部门与基层干部在权责结构当中尤其呈现出职权受限而责任超载的特点，一定程度上使“基层减负”形式主义受到痕迹主义动机的强化。国家治理现代化要求不同治理主体在特定权责结构中明确相应定位，并在有效互动中承担各自责任、发挥各自功能以实现治理效果。在推动落实基层减负工作中，实事求是、依规依纪依法严肃问责、规范问责、精准问责、慎重问责意义重大，能够起到“庶事精炼，物理其本，循名责实，虚伪不齿”的作用。然而不容忽视的是，少数上级部门将自身责任或理应共同承担的责任“甩锅”给下级部门，部分基层干部通过玩弄花招、原地空转、虚存痕迹而敷衍塞责、推脱避责、虚辞卸责。少数上级部门耽于“身欲宁，事欲静”，要求下级部门无条件执行政策规定、落实工作任务，而当减负工作责任被集中下压至基层时，基层干部在时间精力有限、任务事项复杂、检查督导考核繁多的状态下承载责任、承担风险。规避风险责任的痕迹主义作风在当前一些基层部门仍然层出不穷，其中不排除存在“各求苟免，上下相蒙”的情况。

如何治理“数字减负”形式主义

习近平总书记指出，“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位，责任心缺失”。治理“数字减负”形式主义，关键在于从权责相当、职责清晰、究责完备、督责有力四个方面为政绩观复位、为责任心补钙，在基层减负工作中通过“拔敦实、斥华伪”突破形式主义的瓶颈。

首先，治理“数字减负”形式主义，应为基层部门“捡”增事权，从纵向层级与横向机构两个层面推动实现基层部门的权责相当。其一，结合层级部门的权力资源与责任范围，科学优化基层部门的职权配置与责任归属。一是要完善上下级部门之间的压力传导机制，聚焦基层部门中的关键主体开展精准施压，推动各上级机关指导、约束基层干部的工作开展；二是要在明确不同层级的责任归属的基础上，适当增补基层部门处理特定社会经济情况的权限，构建上下衔接、系统联动的常态化治理机制。其二，依据基层单位不同部门的事项清单，有效强化各部门系统配合的治理格局。减少基层部门之间互相推诿、玄虚故作等行为，一方面需要合理裁撤基层部门相互重叠的权限事项，减少政出多门的部署情况；另一方面需要充分发挥各部门的专事专长优势，健全不同部门交流合作的平台机制，增进各部门的治理合力。

其次，治理“数字减负”形式主义，应为基层部门“减”并冗杂，从功能拓展与责任明确两个维度实现基层减负工作的职责清晰。其一，在功能拓展角度，基层部门可运用信息技术、搭建民意传递平台，通过多样化的利益诉求廓清工作边界，同时依据基层单位的实际情况与社情民意的变化状况，动态调整职责设置、适当延展职能范围，保留集中反映群众利益的突出功能，减少不适应治理需求的相关职能，将职能发挥落到实处。其二，在责任明确维度，不仅要从法规制定的顶层设计出发，出台基层部门履职工作的责任清单，为基层减负工作制定综合标准、形成宏观思路、完善全局指导；还要从基层减负的实际探索出发，全面整理基层工作中的责任交叉情况，整合削减基层部门不必要的责任分支，在信息共享中总结并推广基层减负工作的优秀经验与成功案例。

再次，治理“数字减负”形式主义，应为基层部门“简”除烦苛，从标准界定与机制创新两个方面实现基层减负工作的究责完备。其一，均衡基层减负工作的整体部署与局部差异，健全基层减负工作的究责标准。一是要简化减负工作的考核标准，调节基层干部的评价弹性与尺度，推动基层工作考核由“参考台账”向“参考实效”转变；二是要明确基层减负工作的公开标准，推进基层治理事项的透明化机制建设；三是要优化基层干部工作的评估标准，有机衔接考核评审结果与陟黜品评决议。其二，依据严管与厚爱相结合原则，创新基层减负工作的究责机制。一是要丰富究责机制的内容设置与方式举措，采取多种究责方法，避免形式呆板、手段单一；二是要构建问责、容错、纠错、整改相互衔接的系统化链条，落实科学究责、按级负责，避免制度的简单套用和形式主义规定；三是要综合运用提醒、鼓励与督促多种手段，科学对待基层干部的失职失责行为，避免责备求全、以偏概全。

最后，治理“数字减负”形式主义，要求为基层部门“检”校纷乱，从内部监督与外部监督两个角度实现基层减负工作的督责有力。其一，基层部门的内部监督要以主体站位、内容精准与频次合理为抓手。一是要提高督查人员的政治站位，增强责任意识，培育相关人员严肃督责的能力；二是要建立长效监督与规范机制，避免运动式治理的短期性效应，抓住关键环节慎重问责；三是要控制监督工作的数量及频次，避免出现因考核过多过频引起基层干部工作偏差的问题。其二，基层减负工作的外部监督要以事前、事中、事后监督为重点。一是要做好事前公开工作，健全公共信息公开机制，直观凸显基层减负的工作实际；二是要做好事中跟进工作，完善人民群众、网络舆情、社会组织等社会监督机制，推进公众意见灵活、弹性地反馈到基层决策的制定过程；三是要做好事后监督工作，改进案卷存档与管理制度，从监督的深度、广度与力度出发，扎根基层实践、总结特色经验、采取惩戒措施。

（作者为吉林大学行政学院政治学系教授、博导）

【注：本文系中宣部“四个一批”人才工程项目“重大决策科学化、民主化及问责机制研究”阶段性成果】