基层公务员建言行为论析

[中图分类号] D035.2 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2020）10-0083-03

基层公务员队伍活力的激发，是一个需要不断探索解决的实践课题。党的十八大以来，习近平总书记多次强调要激发干部积极性，激励干部增强干事创业的精气神。基层公务员的建言行为是公务员对组织发展意见和建议的主动表达，是以变革、改进为导向的建设性的积极行为，是向组织贡献智慧的角色外行为，旨在改善工作环境、改进工作方法、提升工作效果、促进组织发展。这种建言行为是基层公务员工作积极性、主动性和创造性的重要表现，是一种干事创业的精气神。基层机关是党和国家公共政策执行落实的“最后一公里”和服务人民群众的最前沿，促发基层公务员的建言行为，无疑是激发基层组织活力、提升基层治理效能的重要工作。

基层公务员建言行为的意义分析

建言行为是指基层公务员为改善组织环境、提升组织效能，向直接领导指出工作中存在的问题的角色外行为，是基于组织发展的一种批评性、进谏性的言语表达行为。

基层公务员建言行为的意义，可从以下三个方面来理解。首先，基层公务员的建言行为是批评性、建设性的，是以变革为导向的善意行为，旨在通过指出工作中存在的问题、提出改进工作方式或完善管理规范等的合理化建议，从而解决问题，促进组织发展和改善工作环境。建言行为是基层公务员基于对组织的认同、对组织理念与规范的忠诚的积极行为，有效的建言也可以激发公务员的自我效能感，增强个体在组织中的存在感，成为其干事创业的内在助力。其次，基层公务员建言行为是与领导主动沟通的行为。主动性是建言行为发生的关键，是基层公务员工作活力的体现。建言过程中渠道的畅通、反馈的及时，可以增强基层公务员对领导权威的尊重信任，强化互相信任的组织氛围，进而强化公务员对组织的认同感和归属感，是组织成员与领导不断寻找共识，不断进行建议与反馈、促进组织发展的过程。再次，基层公务员建言行为是超越个人本职的角色外行为，是超出本职工作职责范围的自发性表达。建言更多是基于道德义务责任、组织认同和组织忠诚，是一种组织公民行为。建言往往基于对现有组织环境和工作状态的期许、意见、批评或建议，会涉及利益格局的再调整，远景虽利于组织生存发展，近景则可能与现存利益格局存有冲突矛盾，具有挑战性、争议性与风险性，“从长远看会提高组织效能，但在短期内可能会对组织成员的职业生涯或人际关系带来风险”。这自然会对基层公务员的建言选择造成压力。因此，基层公务员的建言行为是有着奉献精神、进取心的“额外付出”，是基层政府部门中的稀缺资源。对建言行为的引导是基层干部队伍建设、基层组织建设应该重视的课题。

影响基层公务员建言行为的因素

建言行为是组织成员心理激发、意识驱动和行为外显的过程，是个体内因与环境外因互动的结果。基层公务员的建言行为与公务员个体素质与能力、组织情境以及领导行为的关系密切。

公务员个体素质与能力。基层公务员的建言行为，首先是基层公务员的个体意愿生成和主动行为达成。由于建言可能是对所处环境的“抗议性批评”，需要有相当的勇气和理性计算，这是以个体素质与能力为基础，能够发现问题、找到解决问题的办法，并减少“抗议性批评”带来的阻力，这些素质与能力对建言行为的成功有着重要的促发作用，一般表现为问题的观察与分析能力、有效表达与沟通能力、主动性人格、自我效能感、自尊和自我控制力等素质。主动性人格体现为相信自我力量，促使公务员主动作为，改变环境中存在的问题与不适；自我效能感表现为个体自信，能基于过往经验积极判断与预测，相信自己的建言努力能够为领导和组织接受、得到单位成员的认可与支持，是驱动公务员的责任心、主动性和使命感的基础；自尊是公务员存在感以及价值感的内显，支撑与推动其产生利他行为的果敢行动；自我控制力是对建言后果综合预判，能主动掌控心理和行为的变化，进行建言的理性选择。

组织氛围。组织氛围是组织成员对组织文化的主观感知，是对组织情境产生鼓励、支持和期望等积极情感的判断与知觉，是组织成员通过日常行政管理事务观察、处置和持久积累的结果。这种感知对组织成员的主动行为有巨大的推动或阻止作用，“在组织系统与组织成员的行为间起桥梁作用”。相互信任、激励关心的组织氛围，使组织成员产生安全和归属感，会激励其产生责任感与使命意识，主动觉察问题，提出建言。对组织的知觉包括建言效能感、组织支持感、团队氛围、同事友情、共同敬业度和组织公平感等内容。建言效能感是指基层公务员在对组织的建言中能感知到建言取得良好效果、得到组织支持与鼓励的信念；组织支持感是指基层公务员对组织对其建言是否重视，有无可能或曾经给予鼓励的感知，这种支持感既可能是物质福利，也可以是精神奖励；团队氛围、同事情谊是组织内同事关系的亲密程度，融洽的同事关系更能鼓励组织内的包容精神，激励提出建设性的批评意见；共同敬业度是指基层公务员与同事的工作目标、工作规范、工作程式等基本一致，能激发战斗共同体意识，激励基层公务员有更多的工作情感与精力投入；组织公平感是指基层公务员对组织配置资源公平性如分配公平、程序公平、人际公平和信息公平等的知觉，是使基层公务员产生归属感的基础。

领导行为。领导行为是指领导者在领导过程中的行为表现，一般是指领导风格、领导方式与领导伦理。基层领导对单位资源配置、工作开展具有较大的决定权，对组织文化的形成与特点影响显著，自然对公务员的建言行为有重要的影响作用。在基层政府管理中，促成公务员建言行为的领导行为，一般包括变革型领导、管理开放性、领导信任、伦理领导等。变革型领导是指领导者注重个人权威，主要通过领导魅力、领导感召力、智力激发和个性化关怀等方式，让公务员明了组织责任和前景，激励公务员全身心投入组织工作的一种领导行为；管理开放性是指领导者能够动态化呈现组织管理全过程，鼓励公务员表达意见，参与决策与执行，能够根据下属建议修正政策和管理，激发基层公务员产生建言积极性；领导信任是指领导与公务员的信任合作关系，基于工作理念、方式和结果的一致性，领导乐于授权或者采取制度性的奖励措施；伦理领导是指领导者注重行为的正当性、合理性和合法性，权力目的、任务符合组织要求、组织规范，领导过程符合行政理性，利益配置符合组织原则，与公务员的付出相匹配，即其领导过程的公平公正、合乎道义。

促进基层公务员建言行为的建议

培养变革型领导。变革型领导重在领导权威、下属信任服从关系的建立，本质上要求领导者有对组织的信仰、对权力的敬畏、对下属的信任。变革型领导的培养，首先是在选拔使用基层领导时，要有相应的考核指标，优先任用民意基础好、作风表现好的干部，要对政声即领导从政的认可度、美誉度综合考量；健全基层单位的公务员民意表达渠道、民主参与机制，以制度建设倒逼领导行为的规范化、民主化；完善谈心谈话机制，领导要定期与下属谈心谈话，交流思想，交换意见，及时掌握其思想动态，密切与下属的思想沟通；细化考核机制，将激发组织活力作为重要内容纳入领导考评体系，强化考核结果运用，促进变革型领导体制的完善践行。

倡导健康积极的组织文化。组织文化是基层公务员建言行为的重要保障。以人为本的组织理念，公平、正义的管理方式，进取、宽松的组织风气，共同形成良好的组织氛围，驱动基层公务员判断并且认知到组织的善意，从而产生建言行为。倡导健康积极的组织文化，要确立上下一致、领导以身作则的制度规则，以刚性规范约束所有人尤其是领导干部的言行举止合乎组织规范、组织程式，使领导成为遵从组织规则的典范，以组织公平、组织平等奠定管理基石；经常性地开展集体活动，以集体化、互动化的行为黏合成员情感、消减隔阂，增强同事情谊；有目的地举办象征性突出的主题活动，提升公务员对本单位工作目标、工作任务的认知度、认可度与忠诚度，厚植单位共同体意识；定期举行“金点子”竞赛、工作研讨活动等，以制度化渠道吸纳基层公务员的建言成果，累积公务员的心理安全感和建言效能感。

提升基层公务员的素质能力。提高建言品质，减弱建言阻力，是基层公务员建言行为产生理想效果的重要条件。提升这些素质与能力的方法，包括三个方面：即自我修炼，基层公务员要养成主动学习的习惯，以持之以恒的努力增强知识与素养的厚度；组织训练，组织各类培训学习，激励公务员参与，提高其专业化水平；生活历练，基层公务员要主动追求健康向上的工作习惯、生活情趣和社交旨趣，严格自律，提高自我心性，养成主动负责担当的个体人格、职业品格。

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[3]张书维，顾琼，杨黎婧.对党忠诚与建言行为：公职人员的“忠谏”之路[J].公共行政评论，2019，(6).

（作者简介：段林萍，中国人民公安大学公安管理学院副教授，北京市党的建设研究会特约研究员）