构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系

党的十九届五中全会指出，优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化。坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。究竟如何构建国土空间开发保护新格局？如何推动区域协调发展？坚持实施区域重大战略有何现实和长远意义？推动以人为核心的新型城镇化意味着什么？本刊特邀四位专家，深入解读党的十九届五中全会精神。

沪浙联合推出跨省市户口网上迁移便民措施，使上海与浙江的户籍居民在沪浙两地之间迁移户口时，只需在迁入地公安派出所申请办理，打造了长三角区域“互联网+户政服务”线上办理新模式。新华社发

构建国土空间开发保护新格局

——访中国宏观经济研究院副院长吴晓华

光明日报记者 王斯敏

国土空间的保护与开发，是一个国家赖以发展的重要基础。在中国宏观经济研究院副院长、研究员吴晓华看来，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）提出“构建国土空间开发保护新格局”，是在过去10年主体功能区规划和制度实施基础上，在党的十八大、十八届三中全会、十九大不断建立完善的国土空间开发保护制度基础上，又一次从战略目标层面提出新要求。

“从主体功能区规划到主体功能区战略，到主体功能区制度，再到《建议》提出的‘构建国土空间开发保护新格局’，体现了我们党对空间治理的高度重视和不懈探索。”吴晓华指出。

他详细梳理了党和国家在国土空间治理方面的重要方略与举措——2010年，《全国主体功能区规划》出台，提出“逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局”。2012年，党的十八大提出“优化国土空间开发格局”“控制开发强度，调整空间结构”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“坚定不移实施主体功能区制度”，并提出“建立国土空间开发保护制度”。党的十九大报告提出“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策”。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求，“完善主体功能区制度”。

这项工作的重要意义何在？吴晓华认为：“实现国家治理现代化，既要按产业领域分类纵向治理，也要按不同的空间单元确定政策。在空间形态上，一个现代化国家要形成符合自然规律、经济规律的空间格局，该开发的区域要有序有度高效率开发好，该保护的区域要坚决保护好。”

在吴晓华看来，构建国土空间开发保护新格局，是我国进入高质量发展阶段的内在要求。“国土空间布局混乱，处处冒烟、山体破坏、污水横流，就不是高质量发展；耕地减少过快、生态系统功能退化、资源开发强度过大、绿色空间减少过多，也不是高质量发展。实现高质量的空间发展，关键是要明确空间单元的主体功能和管控要求，明确哪类空间要有序有度开发，哪类空间要优化或重点开发，哪类空间要限制或禁止开发。”

按照高质量发展要求，吴晓华强调：新时代优化国土空间布局，应逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。

“我国960万平方公里国土空间的自然状况不同，有的生态脆弱或生态功能重要，不适宜大规模高强度工业化城市化开发；有的不适宜高强度农牧业开发，否则会对生态或农业功能造成破坏。因此，必须区分不同国土空间的主体功能，进而明确各自的主要任务，实行不同的政策。”吴晓华说。

如何立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势，切实构建国土空间开发保护新格局？吴晓华将其概括为落实“三个支持”。

“一是支持城市化地区高效集聚经济和人口、保护基本农田和生态空间。”吴晓华介绍，此举的重点在于把促进经济发展和人口集聚的政策进一步向城市化地区聚焦，加快建设现代产业体系，率先实现高质量发展。

二是支持农产品主产区增强农业生产能力。吴晓华指出，《建议》提出“加大农业水利设施建设力度，实施高标准农田建设工程”“强化绿色导向、标准引领和质量安全监管，建设农业现代化示范区”“加强粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区建设，推进优质粮食工程”“完善粮食主产区利益补偿机制”等，都是为了把支持农业发展的政策进一步向农产品主产区聚焦，更好调动农产品主产区发展农业生产的积极性。

“三是支持生态功能区把发展重点放到保护生态环境、提供生态产品上，支持生态功能区人口逐步有序转移，把国家支持生态环境保护的政策特别是生态保护修复政策进一步向生态功能区聚焦。”吴晓华认为，《建议》提出的“重大生态系统保护修复、公共卫生应急保障、重大引调水、防洪减灾、送电输气、沿边沿江沿海交通等一批强基础、增功能、利长远的重大项目建设”，在落实中都要向重点生态功能区倾斜。“需要指出的是，支持生态功能区人口逐步有序转移，主要是向城镇转移并落户，是基于‘一方水土养不活一方人’或‘一方水土养不富一方人’的实际出发的，这样才能从根本上减轻生态功能区的承载压力，同时增强这些地区人民的就业致富能力，让他们与全国人民一同走上共同富裕道路。”吴晓华说。

在位于苏州市吴江区汾湖高新区的康力电梯股份有限公司生产厂区，工作人员在操作机器加工电梯门板。新华社发

推进以人为核心的新型城镇化

——访中国社会科学院副院长蔡昉

光明日报记者 邱玥

谈及“推进以人为核心的新型城镇化”，中国社会科学院副院长蔡昉认为，其核心是通过深化户籍制度等关键领域的改革，推动以基本公共服务均等化为中心内容的农民工市民化。

数据显示，2019年，我国全国常住人口城镇化率达60.60%，户籍人口城镇化率达44.38%。“长期以来，大量农民工实际在城镇居住，在城镇就业，工资稳步上涨，但由于没有城镇户口，他们能享受到的基本公共服务和城镇居民有一定差距。”蔡昉指出。

“新型城镇化有巨大的潜力，现在也是最好的推进时期。”蔡昉表示，“十四五”时期应当进一步减小区域差距、城乡差距及居民享受基本公共服务的差距。一方面，要推进城乡基本公共服务均等化，继续把新增公共资源向农村倾斜，让进城农民工及其家庭真正融入城市，享受同等的社会保障、义务教育、保障性住房等基本公共服务；另一方面，要着力提高户籍人口城镇化率，通过户籍制度改革实现农民工市民化，这是推进基本公共服务均等化的最有效手段和最终体现。

蔡昉认为，建设以农民工市民化为核心的城镇化，对于形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，潜力是巨大的。“让农民工特别是长期稳定在城镇就业的农民工成为城市居民，能够稳定他们的收入，稳定他们的劳动力供给，焕发出他们作为消费者的庞大潜力，对扩大消费和经济增长将产生巨大的促进作用。”蔡昉说。

蔡昉列举了一组数据：2019年，我国常住人口城镇化率为60.60%，发达国家平均为80%。“我们做过一个推算，如果给予农民工户口，在不提高工资、不改变其他条件的情况下，其消费可以提高27%。这说明，他们受到户籍约束，消费潜力没有完全释放。因此，农村居民消费的提高，将是拉动中国经济未来最大的潜力。”

此外，2020年政府工作报告提出，加强新型城镇化建设，大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。作为我国推进工业化城镇化的重要空间、城镇体系的重要一环、城乡融合发展的关键纽带，县城在我国经济社会发展中的地位十分重要。

“党的十九届五中全会部署的一系列任务，如‘促进大中小城市和小城镇协调发展’‘发挥中心城市和城市群带动作用’‘建设现代化都市圈’‘推进以县城为重要载体的城镇化建设’等，从不同侧面揭示了我国推进新型城镇化的潜力所在和着力点。”蔡昉指出。

2019年，我国城市数量达684个，建制镇数量达21013个，“这是一个巨大的城镇化潜力。”蔡昉认为，在优化行政区划设置、充分发挥中心城市和城市群的辐射力，以及加快县域县城产业发展的基础上，促进这些行政区域的经济发展和就业扩大，可以推动形成新型城镇化的新高潮。

建设中的京雄城际铁路雄安站。新华社发

实现共同发展和共同富裕的空间战略安排

——访北京大学城市与环境学院院长贺灿飞

光明日报记者 刘华东

“《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中关于推动区域协调发展部分有许多新提法，新提法背后都有新内涵。”北京大学城市与环境学院院长、教授贺灿飞这样认为。

在贺灿飞眼中，推动西部大开发形成新格局，应充分发挥西部在推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中的新角色，以及在“一带一路”建设中的重要角色。推动东北振兴取得新突破，应注重抓好东北地区系统性制度突破和产业结构转型。打造创新平台和新增长极，是适应我国经济社会发展进入新常态，实现向高质量转型的必要手段，要让东部地区，尤其是长三角、珠三角等地率先主导和引领国家价值链，推动产业的合理分工，使其在国内循环中成为创新驱动的排头兵。

“‘十三五’期间，我国传统东中西差异逐步缩小，发展与环境的关系得到了很好处理，长江经济带、黄河流域等地区生态环境保护与高质量发展同步推进，各地建立了区域互助机制和补充机制等。尽管推动区域协调发展取得长足进步，但不可否认，我国仍面临区域发展差距大，南北差异逐渐拉大，城乡差异不容忽视，部分区域发展韧性不足等问题。”贺灿飞表示，建设社会主义现代化强国，实现共同富裕，必然要在空间上实现共同发展。而推动我国区域协调发展，正是我们国家为实现共同富裕进行的空间安排。“这个协调发展，不光是不同地区经济发展协调，还有经济发展与环境保护的协调。”贺灿飞说。

“十四五”以及今后一段时间推动区域协调发展还应注意哪些重点问题呢？贺灿飞表示，近些年，随着新产业、新模式、新业态不断发展，我国经济发展南北差距越来越大。而东北的振兴，既要发挥企业家、劳动者等的个体能动性，更要进行系统的产业结构改革，充分发挥系统能动性的作用。“另外，要推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，除了协调各地建立完整的产业链和价值链体系，还应推动全国市场一体化发展，通过市场分工调动核心城市、都市圈、城市群等不同层次的各区域在全球价值链、地区价值链、国家价值链和区域价值链中承担起不同的功能角色与市场定位，激发起各地区的内生驱动力，以实现高质量发展与转型。”贺灿飞说。