干部挂职要重规划严管理

【摘要】部分挂职干部一旦“挂”出去了就如同“断线风筝”，出现派出单位和挂职单位“两不管”的现象。其原因在于：在思想认识上存在“应付”“过客”“镀金”的心态，导致了部分选派干部挂职期间的自由放任；在制度机制上“双重管理”的考评机制难以形成有效约束。为此，既要升维观念，做到“不盲派”“不盲用”“不盲干”，也要升级机制，增强干部考评机制的“科学性”“合理性”和“有效性”，不断优化管理工作、持续改善服务环境，使干部尽快回到“身挂”也“心挂”、“在线”不“断线”的状态。

【关键词】干部挂职 断线风筝 在线不断线

【中图分类号】D602 【文献标识码】A

长期以来，干部挂职制度作为党和国家干部人事制度的重要组成部分，在培养、选拔中青年干部，促进干部交流、提升干部能力等方面发挥着重要作用。干部挂职是促进干部快速成长助力党和国家各项事业发展的重要途径。习近平总书记十分重视干部挂职工作，屡次强调中华民族伟大复兴的宏伟事业，需要高素质干部。他在全国组织工作会议上的讲话中指出，培养高素质干部要强化实践磨炼，把火热的实践作为最好的课堂，让干部经风雨、见世面、壮筋骨、长才干。尤其对刚参加工作的干部就要“像小树苗一样，需要精心浇灌、修枝剪叶”，因此要把有培养前途的年轻干部放到基层去锻炼，把基础打扎实了才能茁壮成长。为此，中共中央2019年3月印发修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》提出，“经历单一或者缺少基层工作经历的年轻干部，应当有计划地派到基层、艰苦边远地区和复杂环境工作”，在基层艰苦的环境中锻炼干部、考察干部、选任干部。

在党中央高度重视、各级各地机关单位的组织统筹下，干部挂职机制运转有序、成效显著。据全国党建研究会课题组调查显示，从2016年开始的5年来，各级各地机关单位选派了“近19万名村党组织第一书记、12.8万个驻村工作队”深入基层单位和艰苦地区，带动“全国97.1%的村和96.5%的社区得到不同程度转化提升”，切实增强了基层党组织带领群众致富能力，整顿了一些软弱涣散的基层党组织，夯实了党在基层组织体系的“神经末梢”。挂职的“第一书记”们也在基层的摸爬滚打中得到了升华，在下派挂职过程中，他们在基层“担当任事、主动作为、磨砺才干，把好的作风带到基层，把先进经验学习到手”，也切身理解了基层的需求和人民群众的呼声，做到了“上接天线，下接地气”，为自身的成长进步打下良好的基础。

挂职干部“断线风筝”现象的成因

在干部挂职实践中，也不免出现一些“镀金”思想和短期行为。有些干部，看简历有基层工作经历，但并没有经过实实在在的磨炼。有的“名在人不在”，有的“身在心不在”，有的“时在时不在”，这种混基层经历的“镀金”“被流放”“道具人”“面子工程”“脱离基层”“个人主义”“懒政怠政”“违规用权”等错误认识和错误行为，严重影响了干部挂职实效。尤其是一些干部在派出挂职后，形同“断线风筝”，在派出单位“没影了”、在挂职单位也“没信了”。派出单位完成了安排挂职干部的任务后将管理责任推给挂职单位，挂职单位又不敢也不愿给“留不下”的挂职干部压任务，于是挂职干部也就乐得这种“两不管”，成了“悬浮干部”“空挂干部”“断线干部”，使挂职成了走过场、混日子的一段放任时期。这种“断线”“空挂”的悬浮状态完全违背了干部挂职锻炼交流的初衷，挂职干部的能力也得不到应有的锻炼提升，还严重浪费了行政资源。

一是在思想认识层面上，“应付”“过客”“镀金”的心态，导致选派干部挂职期间的自由放任。于派出单位而言，虽然组织部门对挂职干部有明确的标准，但仍有一些单位将干部挂职锻炼仅仅当作完成上级交办的任务、应付了事，在选派干部时就具有较大的随意性和盲目性。尤其是在派出单位本来人手紧缺、任务繁重的情况下，“如果派出素质高能力强的业务骨干，将会影响本单位的工作，因此更倾向于选派一些能力和素质一般的干部，甚至将派出干部挂职当成是排除异己的机会”，在这样的思想认知和思路主导下，选派干部就是应付差事、支走闲人，自然没有心思关注选派干部挂职期间的后续工作。

于挂职单位而言，挂职干部虽然变更了原来的工作岗位，但人事关系和工资关系等都还是在派出单位，这就使挂职单位在思想上认为挂职干部只是来“走过场”，尤其是“下挂”基层的干部“镀镀金”就回原单位升迁了。因而在实际挂职过程中就会出现懒政怠政的现象，不愿意给挂职干部“挂实职”“派重活”，把挂职干部当“客人”看待，当“座上宾”款待，当“未来领导”优待，而对具体工作不做具体要求、不进行考核监督，不落实目标责任，自然就放任了选派干部挂职期间的管理工作。

于选派干部而言，有一些干部也有把挂职当作到基层“镀金”的心态，在干部选任需要具备基层工作经历的要求下，要使自己具备基层工作履历，挂职一两年后就回派出单位准备升迁了。这使得一些挂职干部也不愿真正深入基层，在挂职单位只需“当老好人”“做太平官”“办面子事”，混到点就走人。也有一些干部由于在派出单位是业务骨干，有能力有干劲，也的确想在挂职期间做出些成绩，但由于时间有限或心态急躁，在不了解当地实际需要和条件，也不与派出单位和挂职单位有效沟通的情况下，就盲目决策、牵线项目，导致急于求成、经验主义错误。还有一些干部在派出单位自认为升迁无望，也会产生抵触情绪，带着怨气去挂职单位，自然不愿意在挂职期间过多联系派出单位，“乐得逍遥”，而挂职单位对这种挂职干部也是“多一事不如少一事”，“不便管”“不好管”，从而造成一些挂职干部可以在挂职期间“两边不靠”，处于“放飞自我”“放任自流”“风筝断线”的状态。

二是在制度机制层面上，“双重管理”的考评机制难以形成有效约束。于派出单位而言，按照挂职干部考评机制，由于挂职干部组织、人事关系都仍在派出单位，其挂职期间的表现也是派出单位组织部门负责中期和最终考核。而挂职单位只负责日常考核管理，但这种“双重管理”的考评机制很难真实反映挂职干部的工作实效。一般而言，派出单位组织部门的考核多以挂职干部的工作汇报及接收单位的反馈为主，对于一些挂职干部为了履历光鲜和职位升迁“自说自话”“自吹自擂”的工作业绩，派出单位很难实际检验其真伪。对于干部挂职期间的政治学习、教育培训和思想动态，也很难实施监督。对于挂职干部针对挂职单位的千差万别的实际需求，派出单位也很难有时间、精力和资源进行一一回应、对口满足。因此，派出单位对于选派干部挂职期间的思想动态和实际表现，大多处于“档案管理”“表格考评”的“形式管理”状态。

于挂职单位而言，尽管在形式上有党政机关选派干部到党政机关系统外的国有企业事业单位挂职的“外挂”，党政机关内部交流挂职的“内挂”，以及上级单位与基层单位、平级单位“上挂”“下挂”“平挂”等多种交流挂职形式。但形式的多样化，改变不了挂职干部“过客”的本质。对于上面来的干部，将来可能是升迁的领导“不敢得罪”；对于平级来的干部，将来兄弟单位还需要资源互换“不能得罪”；对于下级来的干部，将来的工作还需要配合支持“不好得罪”。在“风水轮流转”、指不定哪天“低头不见抬头见”的官场和人情社会，挂职单位一般都会给挂职干部比较好的考评反馈。因此，挂职干部的工作实效及其评估结果往往并不客观真实，也就使挂职干部对挂职单位的考评难以认真对待。

于选派干部而言，艰苦的环境、困难的局面能够考验干部、锤炼干部、识别干部不假，但是实践经验也表明，“正确的人干正确的事”才能获得最大的效果。如果金子放错了位置也可能成为垃圾，而不能找准位置的人，则会失去自我。就像让诸葛亮去做阵前先锋、让林冲去做蹴鞠高手，他们可能就无法成就自我了。可见方向错了，努力的效果可能适得其反。因此，选派干部挂职到一个能发挥自身特长的挂职单位才能发挥最大的效用。但由于干部交流由党委（党组）及其组织（人事）部门按照干部管理权限组织实施，组织部门要求严格把握人选的资格条件，“干部个人不得自行联系交流事宜，领导干部不得指定交流人选。同一干部不宜频繁交流”。有时候也会导致挂职干部到挂职单位后能力不匹配的状况。例如，有的挂职干部谈到挂职安排时就提到：一是事先没有征求本人意见；二是挂职工作与本职工作冲突，但对本职工作的绩效评价并没有减免，兼顾挂职工作遇到一定困难；三是挂职要求不明确，需要参与什么活动、承担什么工作、担负什么责任没有明确规定；四是挂职岗位与本人专业不匹配，资历不适当。这种情况下，挂职干部发挥特长能力和职责效用的机会有限，就容易“放任自我”“混日子”，即便严格的管理和考评机制也难以对之形成强约束，甚而产生欺上瞒下、盲干蛮干，或者弄虚作假、夸大业绩的反效果。

升维观念，促进挂职干部“身挂心也挂”

随着干部挂职的数量和规模越来越大，有关干部挂职交流锻炼的制度也日益正常化、常态化，派出单位、挂职单位和挂职干部都应提高思想认识、升维观念，尽快与新时代的干部选任观念相适应。

于派出单位而言“不盲派”。派出单位目前选派干部多是综合职位具有提拔潜力的党政干部，并且一般会根据原来的职级配备要挂的职务和岗位。但是，这些人适不适合挂职？应该挂实职还是虚职？如果挂实职，挂职干部初来乍到，何以能马上胜任？但如果挂虚职，何以锻炼能力、体现价值？因此，派出单位在选派干部时，可以重点考虑多选派有较强专业背景的技术型干部，而不是综合职位的党政干部。这样的挂职干部一方面可以避免按照相应级别需要给予其领导一方实权时挂职干部和挂职单位双方的“窘境”；另一方面，又可以使挂职干部以“参谋”“专家”的角色，尽快结合自己熟悉的专业领域，为当地的经济发展和民生决策发挥积极作用。

于挂职单位而言“不盲用”。现代社会是高度复杂、需要精细分工协作的社会，随着各行各业的门槛的提升，对人才的要求也越来越高，过去无所不能的“全能型干部”，“外行领导内行”的领导方式，已经很难适应现代社会精细化分工的要求，也难以满足地方经济社会高质量发展与国家治理体系和治理能力现代化的诉求。因此，挂职单位对选派干部，应当尽量根据挂职干部管理能力和专业特长，来安排相应的职务和岗位。做到职务与能力匹配、岗位与专业对口，而不是随意将挂职干部安排到任意岗位上，才能避免挂职单位“盲用乱用”，挂职干部“不作为”或“乱作为”等弊病。

于选派干部而言“不盲干”。一般而言，大多数选派干部去挂职，即便有“镀金”的心理，也需要在挂职单位有所绩效才“镀得上金”，因此还是希望有所作为、为自己今后的前途积累经验、锻炼能力的人数居多，而混日子、走过场的干部并非多数。但如果选派的职务或岗位与其性格、能力、特长不匹配，也会导致想作为的领域无能力、想参与的项目不懂行，久而久之也会成为“局外人”“边缘人”，渐渐放逐了自我。同时，挂职干部在“镀金”心理的作用下，也存在盲目追求大作为、大目标的心态，但挂职时间短暂的特性决定了目标越大越难以作为的状况，有些挂职干部在目标难以完成之际就干脆放弃不做，自然也就导致挂职干部人在心不在、作为后劲缺乏。因此，挂职干部也应根据环境、岗位、任务的转换，主动进行身份、思维的转换，尽快找到自身能力、特长与挂职岗位的契合点，并尽力设置更精准、更务实、更可能完成的短期目标进行动力刺激，在工作中取得进步，增加自身的成就感。

升级机制，监督挂职干部“在线不断线”

新时代新战略对干部挂职制度提出了新任务新要求，搞形式主义和表面文章的做法已经不能满足时代的要求，需要升级现有版本，以提升挂职干部胜任新时代新发展格局下，经济社会高质量发展的任务。

首先，应增强干部考评机制的“科学性”。近年来，为了激发干部人才的创造创新活力，组织部门和人事部门越来越重视对干部和人才的科学管理、科学评价和科学选任。例如，中共中央办公厅2018年5月20日印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》中提出，要体现差异化要求，“合理设置干部考核指标，改进考核方式方法，增强考核的科学性、针对性、可操作性”，并针对干部“不作为”“不敢作为”的状况“探索建立激励机制和容错纠错机制”，为挂职干部在挂职单位积极作为、有效作为吃了定心丸。

同时，从人才培养的科学规律上来看，一个干部的能力养成和才干评价，短时间的绩效考评往往难以全面客观。正如一般新员工到任何单位都要有3—6个月的见习期一样，如果挂职时间只有1年，可能挂职干部光熟悉情况就用去了3—6个月，等摸清情况、理清思路、进入角色没多久，就又回派出单位了，是“难以在线”“难以作为”的。古语也说，“试玉要烧三日满，辨材须待七年期”，因此，针对挂职干部挂职时间短暂“难以作为”的状况，可以探索适当延长挂职干部的挂职时间，一般2—3年才比较科学也比较有利于挂职干部进入角色、在线作为。

其次，应增强干部考评机制和挂职形式的“合理性”。有时候挂职干部存在专业不对口、能力不匹配的状况，存在着派出单位、挂职单位与选派干部三方没有充分沟通，就在指派的情况下到岗的制度因素。因此，选派和考评机制应当充分考虑派出单位资源、挂职单位岗位、选派干部意愿等相关要素，做到能力、专业与职务、岗位尽量契合。尽管为了防止拉帮结派、私相授受而有“干部个人不得自行联系交流事宜，领导干部不得指定交流人选”的规定，但不代表干部挂职不应考虑能力与专业的“合理性”因素。

新时代人才评价方式也越来越追求“人性化”和“合理性”。例如，2018年12月29日新颁布的《中华人民共和国公务员法》实行了公务员职务与职级并行的制度，就受到广大公务员的支持与欢迎，有效提振了公务员的干劲。可见，提高干部考评的针对性精准性，让同行评、让市场评、让社会评，推动“干什么、评什么”，“让人才评价回归激励和发现人才的本质”。这类“人性化”和“合理性”的制度设计，对于提振挂职干部的积极性“努力在线”“积极作为”也是有帮助的。

最后，应增强干部考评机制的“多样性”。近年来，改进选派方式和考评办法，增强干部考评机制的“多样性”，对干部进行全方位、多角度、立体式考察，越来越成为科学考评干部、激励干部“在线作为”的主流方式。针对挂职干部的考评机制，应当分解体现挂职干部素质的构成要素或指标，通过科学编码和效度检验，设计出具有一定科学性、合理性和多样性的评价模型，为挂职干部的考评机制确定评价标准和评价指标体系，从而对挂职干部的“能力高低”“在线程度”做出综合评价。

同时，无论派出单位、挂职单位，还是派驻干部，最终的评价标准，都要落在人民群众的获得感、幸福感、安全感上。因此，增强挂职干部的考评机制的“多样化”还应当充分考虑“群众参与度”这一考评指标。应当注重分析群众主观感受指标，用好政务服务“好差评”、适当开展社会公众“基本公共服务满意度调查”体现群众评价，尤其要注意听取与挂职单位派驻干部有一定知情度、关联度的服务对象的意见，这样也能在无形中加强挂职干部“在线”不“断线”的使命感和责任感。

（作者为中国社会科学院大学马克思主义学院教授，中国社会科学院马克思主义研究院马克思主义发展史研究室主任、研究员）

【参考文献】

①全国党建研究会课题组：《新时代党的组织路线的丰富实践和经验》，《中国组织人事报》，2020年7月3日。

②肖人夫：《挂职干部要成为善谋者、实干者》，《光明日报》，2019年12月9日。

③叶金福：《挂职挂“空挡”有违制度初衷》，《中国商报》，2019年7月2日。

④郝玉明：《挂职干部管理的问题与对策》，《中国领导科学》，2020年第5期。

⑤庞丽：《“5分钟思维”启示下干部挂职不“挂心”的调控之策》，《领导科学》，2020年第5期。

⑥赵良坤：《干部挂职岂能“悬浮”》，《党政论坛》，2018年第10期。