中国城乡融合高质量发展研究

【中图分类号】C913 【文献标识码】A

党的十九届五中全会明确提出，“到二〇三五年基本实现社会主义现代化远景目标”，并首次提出“人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”，在改善人民生活品质部分特别强调了“扎实推动共同富裕”。共同富裕的重要抓手是协调处理好区域统筹和城乡统筹，实现不同区域之间、城市与农村之间的共同发展。从全面建成小康社会到全体人民共同富裕，一以贯之的是中国共产党的初心和使命，一以贯之的是中国共产党以人民为中心的根本立场，一以贯之的是中国共产党带领人民创造美好生活的奋斗目标，一以贯之的是社会主义的本质要求。正如全面建成小康社会的核心要求在于“全面”，全体人民共同富裕的重点在于“共同”，注重解决发展的平衡性、协调性、可持续性。面对当前我国的社会主要矛盾和新阶段的发展目标，城乡差距成为发展不平衡不充分的重要表现之一，促进城乡融合高质量发展是破解当前我国社会主要矛盾的时代要求，也是扎实推动共同富裕实现的关键所在。

新征程：城乡融合发展事关现代化发展全局

我国在第一个百年奋斗目标的征程中实现了全面建成小康社会的伟大壮举，但我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国仍然是世界上最大的发展中国家，发展仍然是我们党执政兴国的第一要务。在迈向第二个百年奋斗目标的新征程中，基本实现社会主义现代化、全面建成社会主义现代化强国，既是社会主义初级阶段国家发展的要求，也是我国社会主义从初级阶段向更高阶段迈进的要求。新时代新阶段的发展，矛盾和问题集中体现在发展质量上，这就要求我们必须把发展质量问题摆在更为突出的位置，着力提升发展质量和效益。城乡融合发展是实现高质量发展、全面建成社会主义现代化强国的内在要求，而城乡融合高质量发展的关键点在于不仅要解决城乡经济增长放缓所引发的发展不充分问题，更要回应城乡发展不平衡影响共同富裕目标实现的问题。

城乡融合发展是国家现代化的重要标志。党的十八大以来，我国提出要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。“新四化”为城乡融合指明了发展路径，城乡融合也成为“新四化”的重要实现载体。2019年，中共中央、国务院联合下发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确指出，要“加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”，这与“新四化”的内涵一致，更加明确了新型城乡关系的实现路径和发展目标。只有城乡两个主体保持步调一致，才能走上社会主义现代化的共同富裕之路。

新方略：城乡融合发展必须坚持新发展理念

进入新发展阶段，我国城乡融合发展的外部环境和内生条件都发生了变化。将创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念充分融入社会和经济要素配置的各环节，成为破解城乡二元结构的新思路。其中，创新发展理念居于首位，这是因为创新是引领发展的第一动力，是牵动经济社会发展全局的“牛鼻子”，决定发展的速度、效能、可持续性，更是城乡共同发展的强大动能。协调发展理念是高水平发展的内在要求。只有准确把握城乡融合的重点和难点，坚持发展的两点论和重点论相统一，着力破解难题、补齐短板，同时考虑巩固和厚植原有优势，才能实现高质量发展。在城乡融合方式上，要坚持工业反哺农业、城市支持农村以及多予少取放活的方针，促进城乡公共资源均衡配置，加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的工农城乡关系，不断缩小城乡发展差距。绿色发展理念是可持续发展的不竭动力。绿色发展以人与自然和谐为价值取向，以生态文明建设为基本抓手。走城乡融合绿色发展之路，是调整经济结构、转变发展方式、实现可持续发展的必然选择。开放发展理念带来城乡融合新的窗口期。推进城乡双向开放，有利于满足人民日益增长的美好生活需要，有利于实现“城市让生活更美好”这一进城农民的理想，同时能够满足市民对“乡村让城市更向往”的渴望，因此，也应成为缓解社会主要矛盾的重要选项之一。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调，在健全城乡融合发展体制机制的过程中，要“建立健全城乡要素平等交换、双向流动政策体系，促进要素更多向乡村流动，增强农业农村发展活力”。城乡融合是城市与乡村在经济要素、空间规划、社会保障、文化生活、生态环境等全方位的统筹协调，应达到“各美其美，美美与共”的发展目标。但目前来看，我国城乡之间的差距不仅体现在收入水平上，还体现在教育、医疗以及社会保障等多个方面。因此，打通城乡要素自由流动制度性通道，已经成为党和国家关注的焦点。城镇化的成熟标志在于城乡发展差距和居民生活水平差距显著缩小，实现路径在于确保基本公共服务均等化水平稳步提高，乡村治理体系不断健全，经济发达地区、都市圈和城市郊区在体制机制改革上率先取得突破，城乡融合发展体制机制更加成熟定型。到本世纪中叶，城乡全面融合的实现将助力乡村全面振兴、全体人民共同富裕目标的基本实现。

新动能：城乡融合发展是新发展格局的战略基点

习近平总书记指出：“构建新发展格局的关键在于经济循环的畅通无阻。”当今世界正处于百年未有之大变局，集中精力办好自己的事情，做大做强国内市场，既是对我国未来现代化进程中的经济发展格局进行的战略性调整，也是对我国未来对外开放进程中的经济发展格局进行的战略性重塑。构建新发展格局，是对过去我国经济“两头在外，大进大出”发展模式进行反思的结果，也是统筹发展和安全、实现稳增长与防风险长期均衡的需要，更是牢牢把握发展主动权的战略举措。

2020年，我国GDP已经突破百亿人民币，人均GDP超过一万美元，并在稳步迈向高收入国家行列。城乡居民收入水平和消费水平皆在提高，居民消费结构也发生了深刻转变，2020年我国城乡居民可支配收入分别达到43834元和17131元，城乡居民恩格尔系数分别为29.2%和32.7%；经济体制改革持续深化，市场在资源配置中的决定性作用日益彰显，城乡居民自主开展经济活动的空间在扩展。从消费水平来看，2020年，我国居民人均消费支出21210元，其中城镇居民人均消费支出为27007元，农村居民人均消费支出为13713元，农村居民消费仅为城镇居民的50.78%，可见，城乡居民收入和消费仍有较大的弥合空间，农村将成为内循环的最大发展动能。

当前，我国经济发展的最大潜力在乡村，最大堵点、断点在城乡融合，畅通城乡经济循环的最主要任务是供给侧有效畅通，有效供给能力强可以穿透循环堵点、消除瓶颈制约。因此，必须坚持深化供给侧结构性改革这条主线，继续完成“三去一降一补”的重要任务，全面优化升级产业结构，提升创新能力、竞争能力和综合实力，增强供给体系的韧性，形成更高效率和更高质量的投入产出关系，实现经济在高水平上的动态平衡。建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，特别是推动乡村资源要素与全国大市场相对接，能够有效提高供给质量、拓展需求空间，是形成强大国内市场、有效应对外部风险挑战的重点所在。

新举措：城乡融合要着眼于高质量发展

补短板：补齐城乡相对贫困的短板。在“三去一降一补”的推进过程中，相对贫困人口是始终存在的，并且直接影响到城乡融合的顺利实现。诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森指出，贫困不仅应被视为低收入，而且应被视为被剥夺了生存能力。如果贫困人口总是囿于“被救助”的制度环境中，那么他们寻求自身发展机会就会受到阻碍。因此，在完善社会救助政策的同时，政府还需要加强“扶智”，倡导以就业政策为中心的扶持政策。通过政府购买社会服务，引入专门部门为城乡相对贫困群体提供就业培训，通过财政补贴或减税等方式加强对创业群体的支持，提升其自我造血能力，实现从物质援助到人才发展的转变。

当前的一系列反贫困政策突出精准化，实现了政策有效、执行有力、落地有声，是打赢脱贫攻坚战的根本保证。在建立健全城乡融合体制机制方面，要把相对贫困人口纳入到统筹范围内，实行动态化管理。因此，要进一步加强短期政策与长期政策、“点状”救助和“网状”提升的结合，强化反贫困政策的缝隙衔接。当前我国正在逐步推进精准扶贫与乡村振兴的有序衔接，各个部门职责的有序衔接是题中应有之义。不可否认，我国各个部门之间的协调性还存在不足，因而表现出“点状”救助方式，即城乡间、城市各区县间“各扫门前雪”，各行政部门之间衔接度不够。为消解这种“点状”救助带来的“缝隙效应”，应由一个主管部门牵头或成立专门的协调小组，形成“网络化”的反贫困联动机制，打破各地方和各部门之间的区隔，构建网格化、无缝隙的协作扶贫模式。在具体实施过程中，应当成立专门部门承担具体的城市困难职工解困脱困工作，建立完善的信息公开机制。应按层级设立相应部门，部门之间相互协作、彼此监督，通过“一网通办”等方式简化求助程序，真正实现城乡之间、不同区域之间的信息共享和责任共担。可以进一步引入社会资源，盘活社会和市场资源，让社会组织真正参与到社会救助、技能培训、信息平台搭建等领域中，形成“党政主导、公众参与、社会协同、上下联动”的反贫困工作新格局。

调结构：打破分割的城乡二元产业结构。城乡融合发展的关键在于高质量和可持续，亟待解决的三个重要指向是调整劳动力就业结构、产业结构和要素配置结构。

改革开放以来，特别是20世纪90年代中期之后，我国走上了一条“以农哺工”的道路，以保障工业发展；在经济发展模式上采取“以城市为中心”的策略，以促进城市发展。大规模农村劳动力外流倒逼了城乡融合，但这一过程也伴随着农村劳动力结构的转变，出现了空心化等问题，使得人力资本含量较高的劳动力单向外流，农业农村发展内生动力严重不足。这种劳动力结构的变化导致农村经济社会活动往往缺乏高素质群体的支撑，给城乡融合发展的连续性、有效性带来了挑战。新发展阶段推动城乡融合发展，首先需要通过要素配置和公共服务均等化改变城乡劳动力单向流动的现状，特别要重视农村劳动力结构的重塑，既要把更多高素质群体留在农村，还要吸引更多城市劳动力流向农村，坚持贯彻产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的乡村振兴总要求。

同时，城乡关系调整的过程就是城乡产业结构变迁的过程，即由城乡二元经济结构向城乡一体化演进的过程。长期以来，城乡产业划分边界泾渭分明：农村主要生产农产品，城市主要生产工业品和提供服务产品。进入新发展阶段，我国实施乡村振兴战略，运用多种方式促进城乡融合，以转变城乡居民收入差距和消费结构，同时进一步改变城乡产业体系长期存在的固化形态，推动农业农村现代化。2021年4月通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》强调，“各级人民政府应当坚持以农民为主体，以乡村优势特色资源为依托，支持、促进农村一二三产业融合发展，推动建立现代农业产业体系、生产体系和经营体系，推进数字乡村建设，培育新产业、新业态、新模式和新型农业经营主体，促进小农户和现代农业发展有机衔接”。可见，打破城乡产业结构的二元分割界限，丰富农业和农村的业态，坚持共同富裕、质量兴农、绿色发展、文化兴盛、乡村善治，是乡村振兴战略的目标路径。

此外，长期以来，我国城乡发展不平衡的重要原因在于土地、劳动力和资本等城乡关键要素由乡村向城市“单向流动”，因此，加快城乡融合发展的关键点就是破除阻碍城乡要素自由流动的体制机制障碍，综合运用市场和政策两个杠杆，促进劳动力、资金、产业、技术、管理、数据、信息等要素在城乡之间双向有序流动，为农村发展赋能。对此，应延长农业全产业链，协同城乡需求端和供给端，运用互联网等科技手段改造传统农业，丰富农村产业业态。同时，应鼓励和引导城市资本、社会资本、城市经营管理人才等下乡，尽量在“起跑线”上补齐短板，进而带动人力、财力、物力以及技术、理念、管理等各要素跟进。

重长远：着眼于阻断贫困的代际传递。以工业化和城镇化为主导的经济发展模式具有“涓滴效应”，长期形成的“中心—外围”二元化地区结构逐渐衍生出落后地区和底层群体。我国长期的经济高速增长成为减贫的主要推动力量，不仅为贫困人口提供了更多的就业机会，增加了他们的收入，也使政府更有能力实施扶贫政策，这是我国打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的重要因素。从长远来看，贫困地区基础设施和公共服务总体发展水平与全国平均值之间的差距虽然在不断缩小，但相对不足的状况依然存在。城乡基本公共产品配置不均等仍较为突出，这也成为贯彻落实共享发展理念、实现高质量发展的一个制约因素。未来，城乡融合工作的重点之一就是加快推进城乡基本公共服务均等化，改善公共产品在城乡间的不平衡配置。特别是随着信息化的不断发展，“信息鸿沟”大大限制了相对贫困人口和地区的发展空间，使得信息化所带来的新业态和新红利难以辐射到所有群体。

因此，为改善相对贫困地区和低收入人群的社会资源禀赋不足，世界上越来越多国家的社会救助政策着眼于受助者的长期发展，重视对相对贫困者及其下一代的赋权和赋能，秉持积极的目标，力求精准施策。从长远来看，社会救助应该更加注重提升受助者的自我造血能力，不仅要帮助受助者应对当前的困难，更要积极地帮助其摆脱贫困的观念，赋予其融入社会和争取资源的能力和权利。对有一定劳动能力或具有恢复潜能的困难群体，更多地从贫困的根源上解决问题，从能力提升、动机激励和代际贫困阻断三个方面入手。能力提升方面包括身体健康水平提升、知识技能提升和社会交往能力提升，这分别对应健康服务、培训和社会资本建设，需要通过更好的医疗救助、就业救助和社会工作介入而达成目标。动机激励主要是通过社会工作专业服务激发其内生动力。贫困代际阻断是反贫困的重要目标，主要是通过相关帮扶工作，防止或降低儿童受到贫困的负面影响。对于儿童，作为易受社会和家庭环境影响的特殊群体，一方面要从其所处的家庭入手，通过适当的补贴或为家长提供就业机会塑造积极的家庭氛围，另一方面还需要进一步加强对于儿童的直接救助，通过减免学杂费、提供教育机会等方式使困难家庭中的儿童能够更加平等地享有各级各类教育。

（作者为首都师范大学政法学院教授）

【参考文献】

①叶兴庆：《在畅通国内大循环中推进城乡双向开放》，《中国农村经济》，2020年11月。

②习近平：《在经济社会领域专家座谈会上的讲话》，《人民日报》，2020年8月25日。

③刘伟：《以新发展格局重塑我国经济新优势》，《经济日报》，2020年9月24日。

④毕吉耀、张哲人：《以畅通国民经济循环为主构建新发展格局》，《经济日报》，2020年9月17日。

⑤[印度]阿玛蒂亚·森著，任骑、于真译：《以自由看待发展》，北京：中国人民大学出版社，2002年。

⑥关信平：《当前我国城市贫困的新特点及社会救助改革的新方向》，《社会科学辑刊》，2019年第4期。

⑦《2020年中国人均消费支出：城镇居民27007元，农民13713元》，中国经济网，2021年1月18日。

⑧习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年。